摘要：堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)著力提升規(guī)范化水平，首先要根據(jù)黨的規(guī)范性文件準確辨析這一命題的內(nèi)在規(guī)定。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求各級黨組織推進全面從嚴治黨，堅決做到“兩個維護”，而非事無巨細地領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本單位的一切工作。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，地方和農(nóng)村黨組織的“全面領(lǐng)導(dǎo)”是有限度的，企事業(yè)單位黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要是落實政治責任，通過發(fā)揮政治功能堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。某些基層黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)因制度短板影響了黨建責任的履行。對此，中央工作機關(guān)和各級黨組織應(yīng)充分發(fā)揮積極性，在不違反黨章黨規(guī)的前提下，創(chuàng)新制度設(shè)計，提升堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實際效果。

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨的十九大之后學(xué)術(shù)界和實務(wù)界高度關(guān)注的理論命題。然而，由于對其內(nèi)涵“漫無邊際、過度地、泛化地解讀”，這一命題的內(nèi)在原則遲遲沒有得到澄清，各級黨組織在實踐中時常把握不準其基本的規(guī)范要求。習(xí)近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話中強調(diào)，“繼續(xù)推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化?！倍贫然⒎ㄖ位膬?nèi)核自然是領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范化。于是，嚴格參照黨內(nèi)法規(guī)和中央權(quán)威性的文件，仔細梳理和辨識堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的行為主體、實踐路徑、邊界范疇就顯得十分必要，這樣才能為解決實踐中的諸多問題提供具有規(guī)范效力的準繩。

一、概念辨析：堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化的理論依據(jù)

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時代黨的建設(shè)總要求的首要內(nèi)容。它包含著“堅持和加強”與“全面領(lǐng)導(dǎo)”兩組行為范疇。辨析堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵應(yīng)先行回答：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為何需要“堅持和加強”，如何做到“堅持和加強”，貫穿其中的一般性原則正是實踐規(guī)范得以確立的基本標準，只討論“全面領(lǐng)導(dǎo)”范疇和機制是不夠的。

（一）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)是堅決做到“兩個維護”

從十九大以來新出臺的中央級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可以確認，“堅持和加強”是針對黨的建設(shè)提出的要求，其本質(zhì)是要做到“兩個維護”。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之所以需要堅持和加強，是因為出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的各種問題。而根據(jù)2016年版《中國共產(chǎn)黨問責條例》的解釋，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化主要是“黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實?！比魏我患夵h組織只要不落實黨中央的精神和要求，就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”。而2019年新修訂的問責條例更是將上述條款提升為“‘四個意識’不強，‘兩個維護’不力”。這就從黨內(nèi)法規(guī)的高度確認，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)等同于肩負起管黨治黨主體責任，落實“兩個維護”各方面的要求。

因此，堅決做到“兩個維護”與堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在行動邏輯上是吻合的。《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》十分鮮明地強調(diào)了二者的一致性：“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是堅決維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是堅決維護習(xí)近平總書記黨中央的核心，全黨的核心地位?！睋Q言之，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)首先著眼于黨的組織體系的內(nèi)部關(guān)系，然后才是黨組織和一切工作的關(guān)系。只有立足于黨的建設(shè)的范疇，才可以準確地把握堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理論內(nèi)涵和實踐路徑。由此就不難理解，為什么在黨的十九大報告當中，“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”是作為新時代黨的建設(shè)總要求提出的，而沒有將其簡單地等同于“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。從黨中央關(guān)于黨的建設(shè)的布局中，可以辨識堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對黨員在思想和行動上提出的規(guī)范性要求。

（二）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主體是黨中央

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是黨中央對事關(guān)黨和國家全局的各項工作實行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，其范疇相當于黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。因為只有中央才能代表全黨的行動，否則就不可能做到團結(jié)統(tǒng)一和步調(diào)一致。黨的十九大報告也強調(diào)了這一點，如“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求是：“必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在思想上政治上行動上同中央保持高度一致?！笨梢姡h的全面領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在中央對事關(guān)黨和國家重大工作做出的頂層設(shè)計，以及為落實這些工作施行的制度安排。

需要說明的是，近年來新出臺的黨內(nèi)法規(guī)對地方黨委和農(nóng)村黨的基層組織的職能定位，也出現(xiàn)了“全面領(lǐng)導(dǎo)”的字樣。不過，這些黨組織的“全面領(lǐng)導(dǎo)”并非黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在地方和農(nóng)村基層工作中的轉(zhuǎn)化。如《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》規(guī)定，地方黨委“對本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實施全面領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)黨的建設(shè)全面負責。”顯然，地方黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)僅限于“五大建設(shè)”，而“五大建設(shè)”的頂層設(shè)計是由黨中央做出的。而且，如國家安全、稅務(wù)、郵政、民航、能源等領(lǐng)域采用的是垂直管理體制，地方黨委對于這些工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責其實非常有限。所謂全面領(lǐng)導(dǎo)五大建設(shè)，其實是領(lǐng)導(dǎo)中央關(guān)于五大建設(shè)部署的落實。以政法工作為例，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第二章的主題是“黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)”，包括“黨中央對政法工作實施絕對領(lǐng)導(dǎo)”和“黨中央加強對政法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”兩項條款，“絕對領(lǐng)導(dǎo)”和“全面領(lǐng)導(dǎo)”的主體都是中央組織。而該條例第三章的主題則是“地方黨委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，既沒有使用“絕對領(lǐng)導(dǎo)”也沒有使用“全面領(lǐng)導(dǎo)”。這里的“領(lǐng)導(dǎo)”是指：“貫徹落實黨中央關(guān)于政法工作大政方針，執(zhí)行黨中央以及上級黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署、指示等事項?！?/p>

同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村黨組織“全面領(lǐng)導(dǎo)”本地各類組織和各項工作，這也只是黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的一部分。2018年12月中央出臺了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》，2019年9月中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。前者規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責，后者才是黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的具體規(guī)范。因此，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主體只能是黨中央，其權(quán)責是不能層層向下轉(zhuǎn)化的。

（三）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主體是各級黨組織

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主體則是各級黨組織，即落實全面從嚴治黨主體責任。習(xí)近平在十九屆中紀委三次會議上強調(diào)，“各級黨組織要旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進到哪里，確保黨中央令行禁止?！敝醒虢M織的任務(wù)是就其領(lǐng)導(dǎo)黨和國家各項工作出臺頂層設(shè)計，建立有利于其集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。而黨的地方組織和基層組織的任務(wù)就是通過抓黨的組織、黨的干部、黨的紀律開展好中心工作。于是，各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)自身建設(shè)就成為落實中央決策部署的邏輯起點。習(xí)近平更是多次強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)自身建設(shè)的重要性，在十八屆中紀委六次會議上提出“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”；“落實主體責任，關(guān)鍵是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。各級黨組織要牢固樹立不管黨治黨就是嚴重失職的觀念，在工作的方方面面體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在日常管理監(jiān)督中，敢于較真，注重日常，抓早抓小，防微杜漸”；在2018年全國組織工作會議上強調(diào)“各級黨委（黨組）要加強對黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”；在2019年中央和國家機關(guān)黨的工作會議上指出，“加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)，必須切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，牽住責任制這個‘牛鼻子’”。從黨組織對自身建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)入手，確保黨中央的要求不打折扣地落實，這是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本邏輯，也是習(xí)近平關(guān)于黨的建設(shè)重要論述的重大創(chuàng)新之處。

（四）準確把握堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與加強黨對各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

在黨內(nèi)法規(guī)和中央規(guī)范性文件中時常強調(diào)，加強黨對某項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。其行動主體仍然是黨中央。所以，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不能被視為黨對各項工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)的集合狀態(tài)。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)指的是工作類別上的全覆蓋及彼此之間的橫向銜接。而具體到每一項工作，黨會根據(jù)工作性質(zhì)和工作特點選擇特定的領(lǐng)導(dǎo)方式，中央并未一律使用“全面領(lǐng)導(dǎo)”的提法。如，習(xí)近平對于宣傳思想工作、教育工作的要求是加強黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”；對全面深化改革則是加強黨的“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”；對專業(yè)性較強的審計工作只是提出加強黨的“領(lǐng)導(dǎo)”，因為審計工作是點狀分布不是面狀分布的。習(xí)近平在《求是》雜志上發(fā)表的署名文章中還提出“加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，以及“加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”?？梢?，黨對每一類工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，都體現(xiàn)了對該項工作規(guī)律性的重視和把握。所以，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨對某項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是相互銜接的關(guān)系，不是簡單的包含與被包含的關(guān)系。

二、發(fā)揮政治功能——規(guī)范基層黨組織堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本原則

時下不少黨的基層組織把“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”誤解為擴大黨組織的職權(quán)，造成黨組織無限增加工作任務(wù)，甚至涉入過于具體的細節(jié)管理之中。究其原因，一方面在于有的基層黨組織沒有吃透中央精神，不熟悉黨章等黨內(nèi)法規(guī)確立的規(guī)范性要求，另一方面則是制度供給中存在的短板。解決問題主要還有賴于提升廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)會黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化的意識和能力。黨的十九大報告提出基層黨組織要發(fā)揮政治功能，黨章和黨內(nèi)法規(guī)也是充分圍繞著政治功能重新規(guī)定了各類基層黨組織的職能和活動方式，這是確立基層黨組織堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)所遵循規(guī)范的基本依據(jù)。

（一）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求基層黨組織突出“政治功能”

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在實踐中很容易被誤解為加強某級黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)。由于歷史上黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制具有“上下一般粗”的性質(zhì)，因而在黨內(nèi)形成了將中央提出的重大領(lǐng)導(dǎo)原則層層向下轉(zhuǎn)化的思維慣性。一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部因此忽略了，基層黨組織堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該聚焦于管黨治黨，由落實政治責任發(fā)揮政治功能的重要邏輯。

當然，各級黨組織履行黨建主體責任，堅決做到“兩個維護”并非黨內(nèi)事務(wù)的“自我循環(huán)”，而是與該組織在重大決策方面的參與度有直接關(guān)系。如果處理不好黨組織的功能和定位，抓黨建主體責任自然會偏離路徑。黨的十九大黨章對于國有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關(guān)、群團組織、“兩新組織”中的基層黨組織的職能定位不盡相同，但在突出政治功能的要求上是一致的。一方面，無論是哪種類型的基層黨組織，都要圍繞著政治功能履行黨章賦予的職能，不能任意拓展。譬如，國有企業(yè)黨委的職責是“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”，這不是讓國有企業(yè)黨委回到黨的十三大之前“領(lǐng)導(dǎo)本單位工作”的職能定位，而是要從政治上為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營把關(guān)定向。同樣，其他黨的基層組織無論享有多大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，無論是“討論和做出決定”，還是參與決定、發(fā)揮引導(dǎo)作用，抑或不領(lǐng)導(dǎo)本單位業(yè)務(wù)工作，只要堅持對黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強干部、人才隊伍建設(shè)，提升黨組織的組織力，強化黨內(nèi)監(jiān)督，都體現(xiàn)了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求。至于如何把握政治功能的權(quán)重，則要從黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中尋找依據(jù)，并作出準確的解讀。

（二）依據(jù)規(guī)范性要求發(fā)揮政治上把關(guān)定向的作用

在具有決策權(quán)的黨的基層組織中，領(lǐng)導(dǎo)功能最強的是街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，它們?nèi)骖I(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)各類組織和各項工作；其次是實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制事業(yè)單位中黨的基層組織，它們對重大問題進行討論和作出決定；再次是國有企業(yè)黨委，其對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)導(dǎo)是有范疇和界限的，并不是簡單的“做決策”；最后是國有企業(yè)中和事業(yè)單位中黨的其它基層組織，它們要“參與重大問題決策”。目前黨員干部關(guān)心的重點是，如何理解國有企業(yè)黨委的“領(lǐng)導(dǎo)作用”和實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制事業(yè)單位黨委的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。兩類“領(lǐng)導(dǎo)”都是黨組織在政治上把關(guān)定向的制度設(shè)計，倘若簡單視之為“全面領(lǐng)導(dǎo)”，就偏離了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的本意，亦沒有體現(xiàn)中央提出的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。

以國有企業(yè)為例，習(xí)近平指出，“要處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系，明確權(quán)責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制。”這是從頂層設(shè)計的高度，明確了國有企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具有制度性的邊界和范圍。因為國有企業(yè)是一個經(jīng)濟組織，黨委不應(yīng)影響企業(yè)在市場經(jīng)濟活動中對一般性規(guī)律的遵守，這就意味著國有企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用即“政治上的領(lǐng)導(dǎo)”。同樣是對企業(yè)重大問題的決策，黨委算的是“政治賬”，董事會和經(jīng)理辦公會算的是“經(jīng)濟賬”。黨委要對事關(guān)企業(yè)長遠發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向、發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等全局性的事務(wù)進行政治評估，如審議“三重一大”是否合乎黨的路線方針政策；企業(yè)即將上馬的重要項目、重要投資，能否落實新發(fā)展理念；企業(yè)大額資金使用是否合法合規(guī)；重要干部任免是否踐行新時代黨組織路線的要求等。黨委不應(yīng)把眼光僅放在市場績效、投資回報等問題上。對生產(chǎn)經(jīng)營性的具體問題，黨委只是提出建議，不是做出決策?？梢哉f，黨委算好“政治賬”是履行全面從嚴治黨的責任的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求。正因如此，國有企業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位需要由企業(yè)的公司章程確立，且黨委領(lǐng)導(dǎo)重大決策的范圍、程序、效力也務(wù)必規(guī)范化、明細化，各個治理主體之間不能相互越界，更不能相互替代。

相比之下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位黨委，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責無疑相對廣泛一些，如高校黨委“審議確定學(xué)校基本管理制度，討論決定學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項”；公立醫(yī)院黨委更是在院長辦公會通過重要行政、業(yè)務(wù)工作之后，再做出最終決定。然而，這里的決定權(quán)基本屬于政治把關(guān)的范疇，同單位行政機構(gòu)的活動之間存在一定的邊界，校長辦公會、院長辦公會探討的是業(yè)務(wù)問題，黨委會在政治上一錘定音。譬如，2018年中央組織部和教育部黨組印發(fā)的《高校黨建工作重點任務(wù)》，對于高校黨委提出的要求包括，學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、完善民主集中制、建立落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制情況報告制度、領(lǐng)導(dǎo)班子成員在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下開展工作制度、加強黨的政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子成員選任、認真貫徹落實中央八項規(guī)定精神，打造良好的校園生態(tài)等，無一例外都屬于高校工作中的“政治事務(wù)”，基本上覆蓋了高校黨委的一切活動領(lǐng)域。

相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、農(nóng)村（社區(qū)）黨組織與同級非黨組織之間，沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬上的制度性邊界。地方黨委更是同地方政府之間難以劃分絕對清晰的權(quán)責歸屬。在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)，黨組織觸及了當?shù)毓ぷ鞯母鱾€層面。因為黨組織在區(qū)域性工作中發(fā)揮政治功能，必然會涉及大量的微觀環(huán)節(jié)。如，黨委要討論決定重大公共支出，“重大”不只是金額上的巨大，更是工作性質(zhì)上的重要程度。對于脫貧攻堅等中央關(guān)心的任務(wù)，哪怕項目金額較小，黨委也有必要過問。其實，在區(qū)域性的工作中，要確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)總攬而不包攬，協(xié)調(diào)而不替代，考驗的是各類黨組織負責人“拿捏火候”的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

（三）通過落實政治責任堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

當前，基層黨組織出現(xiàn)了擴大職能權(quán)屬的現(xiàn)象，也可以理解為一些治理主體負責人的避責行為?！皥猿趾图訌婞h的全面領(lǐng)導(dǎo)”在落實中走偏，有的非黨部門向黨組織推卸責任，而黨組織則事無巨細必須照單全收。有的科研單位為加強黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制取消了院長辦公會，這就切斷了政治和業(yè)務(wù)的銜接機制，有違于黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的精神。有的國有企業(yè)董事會和經(jīng)理辦公會，將本應(yīng)由自己決策的內(nèi)容推給黨委會前置討論，讓黨委負擔了過多決策事項，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)效率下降。

然而，既然企事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)主要是“政治上的領(lǐng)導(dǎo)”，其責任當然也屬于政治責任，而非行政責任或其他責任。什么是政治責任呢？王岐山曾撰文指出：“現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中有100多部包含問責內(nèi)容，但是對事故事件的黨政問責規(guī)定多，對黨的建設(shè)缺失、落實黨中央決策部署不力的問責規(guī)定少?！边@段話說明，政治責任是就黨的建設(shè)、全面從嚴治黨而言的，盡管覆蓋面較為廣泛，卻仍是有邊界的，不是無限責任?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》明確規(guī)定“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責范圍內(nèi)負有全面領(lǐng)導(dǎo)責任”，所以，問責應(yīng)根據(jù)黨組織的權(quán)限范圍做出。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層黨組織而言，政治責任涉及對中央關(guān)心重點工作的落實情況，范圍自然較寬?？蓪衅髽I(yè)和事業(yè)單位來說，政治責任無疑聚焦于黨組織是否通過抓班子、帶隊伍推進落實中央決策部署，這恰恰同堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求完全一致。因此，基層黨組織需要從政治上發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，才能符合堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本要求。

三、堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化需要補齊制度短板

當前影響各級黨組織堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的另一方面原因是存在制度上的短板。盡管只是部分黨組織受到影響，仍是突出的問題和現(xiàn)象。這些基層黨組織發(fā)揮作用的制度規(guī)范不夠清晰，從而抓不住教育、管理、監(jiān)督黨員的“牛鼻子”，影響了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的效果。誠然，制度設(shè)計與實踐需要總會在客觀上總會存在一定距離，有差距就要彌補，同時還要避免頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳地盲目出臺制度。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化，需要審慎研判黨在不同領(lǐng)域開展工作應(yīng)遵循的普遍性和規(guī)律性，調(diào)動各級黨組織探索的積極性，實現(xiàn)長效性的制度創(chuàng)新。

（一）企事業(yè)單位基層黨組織堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度瓶頸

具有獨立法人資格卻無法設(shè)置黨委的國有企業(yè)，其黨支部不能參照黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這是常見的制度難題。因為黨章和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》都明文規(guī)定，除黨委之外的企業(yè)基層黨組織，只能“參與企業(yè)重大問題的決策”，而不能“討論企業(yè)重大問題的決策”。但是，這類國有企業(yè)掌握的國有資產(chǎn)規(guī)模也不可小覷，如果其黨支部不討論決定“三重一大”，無權(quán)對企業(yè)的投資、生產(chǎn)經(jīng)營、兼并重組進行政治把關(guān)，那么履行政治責任就缺失了一大塊陣地。同樣，實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位，普遍處于黨建第一責任人模糊不清的狀態(tài)。由于眾多這一類型的事業(yè)單位是國家機關(guān)、國有企業(yè)的下屬單位，無法設(shè)立黨組，只有在行政領(lǐng)導(dǎo)人是黨員的前提下，才可以履行“一崗雙責”。而單位的基層黨組織只發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，由其負責人承擔黨建第一責任總顯得責任大、職權(quán)小。解決這些問題亟待制度規(guī)范。

（二）部分國家機關(guān)中黨建責任主體的模糊化

相對于國有企業(yè)，國家機關(guān)中黨建工作的權(quán)責是十分清楚的。根據(jù)新修訂的黨章和新出臺的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，黨組負全面從嚴治黨主體責任，有發(fā)展黨員、處分黨員和調(diào)整基層黨組織的權(quán)力。然而，仍有部分國家機關(guān)黨建主體責任是模糊不清的。一些巡視巡查組在巡視一些不設(shè)黨組的國家機關(guān)時，將重大經(jīng)費支出、公車使用作為對機關(guān)黨委的巡視內(nèi)容，但是機關(guān)黨委并不發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在實行垂直管理的國家機關(guān)中，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員是由上級單位考察任命的，可是其黨組則是由本級地方黨委審批設(shè)立。由于地方黨委不領(lǐng)導(dǎo)此類機關(guān)的人事工作，抓黨建也就失去了“牛鼻子”。而上級單位黨組由于遠離下級單位所在地，很難因地制宜地指導(dǎo)黨建工作，在選人用人時也就掌握不了真實的黨建“臺賬”。所以，在實行垂直管理的國家機關(guān)當中，黨建工作和業(yè)務(wù)工作“兩張皮”的現(xiàn)象比屬地管理的國家機關(guān)更顯突出。

當前國家機關(guān)黨建主體責任的最大短板，出現(xiàn)在部分對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的部門，主要是國家安全、國資、公安、人民銀行等系統(tǒng)的地方機構(gòu)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，只有根據(jù)中央授權(quán)，這類國家機關(guān)黨委（黨組性質(zhì)黨委）才可以負責審批下屬單位黨組性質(zhì)黨委的設(shè)立、變更和撤銷。換言之，只有隸屬于國家級部門的下屬單位，才能設(shè)立黨組性質(zhì)黨委。地方級部門由于沒有中央授權(quán)，不能審批下屬單位設(shè)立黨組性質(zhì)黨委。由于國家級部門的下屬單位往往機構(gòu)完整、規(guī)模龐大、人員眾多、分工細致，才保留了上級黨委審批下屬單位設(shè)置黨委的權(quán)限。然而，地方級部門的工作任務(wù)差異懸殊，如北京市的國家機關(guān)與其他地方的兄弟單位相比，面臨著極其特殊的政治要求和安全要求，任務(wù)量更加艱巨復(fù)雜，其下屬單位同樣機構(gòu)龐大、人員眾多。如果由部門黨委直接領(lǐng)導(dǎo)各下屬單位的工作，顯然有些力不從心。在這種情況下，是否應(yīng)該由上級部門黨委承擔對下屬單位的黨建責任，更是不甚明確。

（三）加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化的前提

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要補齊工作機制中的制度短板。中央通過頂層設(shè)計探索具有長效性的制度方案是提升規(guī)范化水平的大前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》指出，中央正在研究制定或即將研究制定“完善地方黨委、黨組、黨的工作機關(guān)實施黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制”；“建立健全國有企業(yè)黨委（黨組）農(nóng)村、事業(yè)單位、街道社區(qū)等的基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度規(guī)定?！敝醒胄鲁雠_的黨內(nèi)法規(guī)，可著重回應(yīng)部分領(lǐng)域的新情況和新問題。如，制定《國有企業(yè)基層黨組織工作條例》時，可以借助這一契機明確國有企業(yè)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的原則、范疇、機制和權(quán)責邊界。從長遠角度看，還要跟蹤研判當前各級黨組織的工作現(xiàn)狀，待時機成熟時對黨章部分條款進行修訂，為黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善提供更具實效的基礎(chǔ)。

（四）提升基層黨組織在現(xiàn)有規(guī)范的框架內(nèi)抓黨建主體責任的能力

鑒于中央級黨內(nèi)法規(guī)的條款是高度凝練概括的，出臺和修改的周期性較長，中央工作機關(guān)和各級黨組織可通過制定規(guī)范性意見補齊制度短板。重點在于提升基層黨組織在現(xiàn)有規(guī)范框架內(nèi)抓黨建主體責任的能力。其實，2018年中央組織部、教育部黨組聯(lián)合印發(fā)的《高校黨建工作重點任務(wù)的通知》很好地兼顧了規(guī)范性和操作性，其經(jīng)驗值得推廣。該通知規(guī)定，高校二級學(xué)院（系）單位，“有關(guān)黨的建設(shè)，包括干部任用、黨員隊伍建設(shè)等工作，由黨組織會議研究決定；涉及辦學(xué)方向、教師隊伍建設(shè)、師生員工切身利益等重大事項，應(yīng)由黨組織先研究再提交黨政聯(lián)席會議決定?！笔紫?，院（系）黨組織因為掌握了干部工作權(quán)限，因此有了抓黨建責任的抓手。其次，黨組織先行研究教學(xué)科研、隊伍建設(shè)、師生員工利益等問題，屬于建議權(quán)而非決定權(quán)。這樣做，既深化了黨組織參與重大決策的程度，又不違反《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》的規(guī)定，即高校院（系）單位黨組織“通過黨政聯(lián)席會議，討論和決定本單位重要事項?！?/p>

事實上，對于不設(shè)黨委的國有企業(yè)、行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位和部分國家機關(guān)面臨的制度難題，中央工作機關(guān)和黨的各級組織可以借鑒高校院（系）黨建的經(jīng)驗出臺相關(guān)意見，增加基層組織對業(yè)務(wù)工作的建議權(quán)。同時，探索黨建工作和人事工作相融合的制度，在選人用人時，強化基層黨組織在考察候選人政治素質(zhì)方面的權(quán)重。此外，黨的地方組織還要對如何領(lǐng)導(dǎo)“兩新”組織黨的建設(shè)進行探索。目前一些社會組織面對著黨建多頭管理的現(xiàn)象，同時受街道黨工委、當?shù)厣绻の肮芾聿块T黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。多頭管理不利于提升黨的建設(shè)的實效，地方黨委應(yīng)該統(tǒng)籌整合這方面的權(quán)限，但與此同時還要防范黨組織職權(quán)的任意擴充。解決上述問題，需要各級黨組織在領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)時強調(diào)黨章意識、黨規(guī)意識，樹立規(guī)范思維，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化。

四、小結(jié)

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實踐邏輯，即通過夯實管黨治黨的主體責任，發(fā)揮各級黨組織的政治功能，提升黨員的政治能力，做到“兩個維護”，根據(jù)中心工作的成效檢視黨的建設(shè)的效果。黨的建設(shè)是圍繞中心工作教育、管理、監(jiān)督黨員，提升組織力的活動，要在認知和實踐兩個層面確立規(guī)范原則、踐行規(guī)范性制度。這就需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件準確把握堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵和邏輯，不隨意拓展其外延，在認知不明的情況下改變各級黨組織的活動方式。

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有其特定的概念范疇和行為要求，不能為達成短期的實效而偏離中央規(guī)定的基本主旨。既然堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是堅決做到“兩個維護”，那么，維護由黨章和中央級黨內(nèi)法規(guī)確立的規(guī)范，踐行習(xí)近平高度強調(diào)的黨章意識，就成為首要要求。同時，黨內(nèi)法規(guī)制度體系賦予各級黨組織充分的探索空間，各級黨組織可以在把握基本規(guī)范的前提下，通過積極的制度創(chuàng)新提升工作的實效性。

本文刊發(fā)于《理論與改革》2019年第5期，如需引用，請上中國知網(wǎng)下載原文。

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