內部控制體系

行政事業(yè)單位的內部控制（以下簡稱“內控”）是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，在單位和業(yè)務兩個層面通過建立制度、制定程序、執(zhí)行措施，對經濟活動的風險進行防范和管控。

行政事業(yè)單位的政府采購是為了保證其正常運行和為社會提供公共服務履行職能，采購貨物、服務和工程而發(fā)生的經濟活動。對行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務的內部控制是行政單位內控的重要組成部分。國家單獨發(fā)布《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫[2016]99號）文件，進一步規(guī)范政府采購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府采購提質增效。

行政事業(yè)單位的政府采購內控體系建設的核心是“制衡”，即，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過建立制度、健全機制、規(guī)范流程、完善措施、形成依法合規(guī)、運轉高效、風險可控、問責嚴格實現(xiàn)對政府采購活動內部權力運行的有效制約。下文，筆者通過單位和業(yè)務兩個層面，分析行政事業(yè)單位政府采購內控建設的詳細路徑。

單位層面內控機制的建立是在單位“三定”方案（定職能、定機構、定編制）的框架內，明確相關領導和相關部門關于內控業(yè)務的決策、歸口管理、執(zhí)行機構及其職責，實行“三權”分離；科學設置管理層級和權力運行規(guī)程；明確相關崗位及其工作職責，確保不相容崗位相分離；明確分級授權的級別、范圍和權限；建立各相關關鍵崗位的定期輪崗機制等。具體到政府采購內控機制的建立，要從組織架構和機制等方面健全。

（一）建立政府采購內部制衡機制。

實施制衡要靠“三權”分離、四項措施、八大方法來落實。

“三權”分離：決策權、管理權、執(zhí)行權要分離，由不同的部門行使。

四項措施：分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗四項措施是制約權力運行、加強內部控制的基本要求和有效措施。

八大方法：八大方法是指運用內控制衡原理，結合內控風險所采取的措施、手段和程序，具體為：不兼容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制以及信息內部公開。

（二）明確政府采購決策、管理、執(zhí)行機構及其工作職責。

1.明確政府采購決策機構。

除小額項目的決策由單位主管政府采購的領導決定外，政府采購的決策機構應為單位領導班子會議。領導班子會議研究審議政府采購方面的主要事項是：

審議政府采購內部管理制度；

研究決定重大政府采購事項；審定政府采購預算和計劃；

督促政府采購執(zhí)行機構按照內控制度的規(guī)定和采購預算辦理政府采購業(yè)務；

協(xié)調解決政府采購業(yè)務執(zhí)行中的重大問題。

同時，還應建立健全政府采購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。

采購限額以上的政府采購項目一般都達到了領導班子“三重一大”議事決策的范圍，采購項目應在充分調研的基礎上經班子會議審議通過后方可啟動立項和采購。重大項目、情況復雜或專業(yè)技術性強的采購項目，可以先進行技術咨詢或專家專題研究論證，為單位領導班子審議決策提供技術支撐。

2.明確政府采購歸口管理機構及其主要工作職責。

歸口管理機構一般設在單位（綜合管理）辦公室，也有設在財務部門的，采購項目規(guī)模大或業(yè)務頻次多的，也有單列歸口管理機構的，其主要職責是：

根據(jù)財政部門有關政府采購的管理規(guī)定，擬定本單位的政府采購制度、流程等規(guī)范性文件；

審核匯總采購需求部門提交的政府采購預算建議數(shù)、政府采購計劃，審核采購需求、采購方式、采購組織形式，審核采購文件，協(xié)助實施委托集中采購機構和代理機構采購的項目；

組織自行采購項目的招標采購活動；

負責本單位政府采購的日常管理工作、信息統(tǒng)計工作；組織或參與政府采購項目驗收工作；

在單位職責范圍內，負責組織受理、處理采購事項的質疑，投訴的答復，糾紛的處理；負責采購資料的歸口管理與備案工作；

負責向領導班子會議匯報納入“三重一大”議事決策范圍的政府采購事項；

配合監(jiān)督機構對政府采購項目實施情況及內控情況的監(jiān)督檢查。

3.明確政府采購執(zhí)行機構主要職責。

政府采購執(zhí)行機構進行采購項目的市場調研，提出采購需求，擬定采購預算；

擬定采購文件；

參與招標采購活動；

擬定采購合同，報本單位合同歸口管理部門審核后，根據(jù)授權簽訂采購合同；

協(xié)調并監(jiān)督中標供應商履行合同；

申請并協(xié)調按合同約定支付采購資金；

組織或參與采購項目的驗收；

負責采購項目的質疑投訴答復文本的草擬，參與采購項目質疑投訴、糾紛事項的處理。

（三）對政府采購業(yè)務權限進行分級授權。

分級授權，是對涉及政府采購的各管理層級和各工作崗位，分事項的類別、重要性、工作量（數(shù)量）多少、金額大小等維度分別授權，明確授權范圍、授權對象、授權期限、授權與行權責任、一般授權與特殊授權界限，防止授權不當、越權辦事。如某單位關于政府采購事項內部分級授權的審批權限分3萬元以下、3萬元到10萬元、10萬元到20萬元、20萬元以上四個層級，由不同級別的領導審批，最高級別是單位領導班子會議。

（四）合理設置政府采購業(yè)務崗位，建立崗位責任制。

崗位的設置主要把握兩個原則：

一是牽制原則。確保每項經濟業(yè)務都要經過兩名或兩名以上工作人員處理，做到相互牽制，不相容崗位相互分離。分離應體現(xiàn)在不兼容崗位之間，而不是所有崗位都要分離。如果受到人員編制的限制而無法完全實現(xiàn)不兼容崗位相互分離，可以結合本單位實際采取提高透明度、加強檢查監(jiān)督等方法替代進行風險控制。

二是效率原則。內控的手段和辦法的應用應適度，內控的實施是要耗費人力成本和時間成本的，風險掌握在可控范圍內即可，不可過度內控，為了內控而內控，影響工作的開展和工作效率。

此外，應以崗位說明書等書面形式明確崗位職責，提出對內部控制關鍵崗位的專業(yè)能力和職業(yè)道德要求，明確崗位職責、劃清職責邊界，崗位權限以及與其他崗位或外界的關系，各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標準，并確保不相容崗位相互分離。對于審核崗，要明確內部審核的各項要素、標準、權限和工作要求，對照要求逐項把關，審核不通過的退回上一崗補充或糾正，實行辦理、審核、審定的內部審核機制。還應當明確必要的協(xié)作、臨時AB角替崗的內容和工作機制。

（五）對政府采購不相容崗位進行分離設置。

政府采購事項申請的崗位應當與對采購事項進行審核審批的崗位分離；

內部審核審批的崗位與具體執(zhí)行采購業(yè)務的崗位分離；

業(yè)務執(zhí)行的崗位與采購信息記錄的崗位分離；

內部監(jiān)督的崗位與采購業(yè)務審批崗位、與采購業(yè)務執(zhí)行崗位分離。

不相容崗位相互分離的控制方法要求合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，對確需分離的政府采購不相容崗位實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。

以下是12組政府采購業(yè)務應當分離的不相容崗位：

1.采購項目調研立項與審定相分離；

2.采購預算編制與審核相分離；

3.采購預算審批與執(zhí)行相分離；

4.采購需求提出與審核相分離；

5.采購方式申請與審定相分離；

6.采購文件編制與審核相分離；

7.采購活動組織與質疑投訴答復相分離；

8.采購合同擬訂與審核相分離；

9.采購合同簽訂與驗收相分離；

10.采購合同執(zhí)行與驗收相分離；

11.采購資金支付審批與支付執(zhí)行相分離；

12.監(jiān)督檢查與上述相關崗位均分離。

（六）實行政府采購相關崗位定期輪崗制度。

定期輪崗是內控的四大措施之一，對政府采購經辦崗、管理崗，通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責任追溯等要求，建立交流和定期輪崗制度，具體輪崗周期視崗位不同和單位情況而定，如3年、5年或8年定期輪崗。對于專業(yè)性強、編制所限而不具備輪崗條件的崗位，應對該崗位和工作人員采取專項審計等措施控制風險。

二、業(yè)務層面政府采購內控流程制度的制定和執(zhí)行

行政事業(yè)單位應當在政府采購法律法規(guī)的原則框架下，結合單位實際，將制衡機制全方位融入權力機構的設立，融入部門職責權限、崗位職責權限的設置，嵌入政府采購制度和業(yè)務流程的設計中。

（一）設計科學合理、清晰的政府采購流程是制定政府采購制度的前提。

其涉及內控的政府采購流程主要有以下12項：

采購預算的編制及審批；采購需求的編報及審核；采購計劃的申請及審批；代理機構的協(xié)助及確定；采購文件的擬定及審核；政府采購方式的申請及確定；采購方式變更的申請及審批；電子賣場采購項目的采購申請及審批；自行采購項目采購活動的組織；采購合同的擬定及審核；采購項目履約驗收與結算；供應商質疑的受理和答復，投訴的答復。

（二）在設計科學合理的政府采購流程的基礎上，制定政府采購的內部管理制度。

其架構和主要內容有27項：

確定制度的目的和依據(jù)；制度的適用范圍；執(zhí)行制度的原則和要求；執(zhí)行制度的主體及其各自的職責權限（決策機構、歸口管理機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構）；政府采購關鍵崗位人員的職責權限，應明確不相容崗位相分離；分級授權審核審批權限；政府采購范圍和限額標準；政府采購組織形式；政府采購方式；政府采購方式變更；進口產品采購；政府采購項目立項；編制政府采購預算；編報政府采購預算執(zhí)行建議書；采購文件編制；電子賣場采購；委托代理機構采購；小額零星項目自行組織政府采購活動；政府購買服務項目的實施；簽訂政府采購合同并公告；履行政府采購合同并結算采購資金；驗收政府采購項目；保存政府采購檔案資料；政府采購質疑和投訴答復；內部監(jiān)督檢查（主體、客體、方式和內容）；附則（解釋主體，實施時間）；附表（內部審批表單）。

（三）設計科學合理的表單執(zhí)行政府采購的制度和流程。

表單是內控的八大辦法之一，是直觀簡潔反映內部控制管理申請及審批的事項、級別、權限、流程的載體。在日常政府采購內控管理工作中，單位大多是以表單形式來執(zhí)行內控制度和流程的。在制定政府采購制度中，應結合單位內控管理實際，設計科學合理、適用的表單作為制度的附件，常用的政府采購內部表單有以下15種：

政府采購項目立項申請表（大額項目需報建議書）；政府采購項目預算申請表（附《政府采購項目預算明細表》）；政府采購預算執(zhí)行建議書；代理機構隨機抽取表；政府采購項目采購需求單；采購文件審核表；采購單位代表隨機抽取表；采購單位監(jiān)督人員隨機抽取表；開標評標現(xiàn)場監(jiān)督表（監(jiān)督人員填報）；合同審核表；采購項目實施進度及付款申請表；采購項目驗收書；固定資產入庫/領用單；政府采購檔案交接表；項目支出績效評價表。

三、保障措施

制定內控體系的目的是為了執(zhí)行。做好執(zhí)行工作，應在以下五個方面發(fā)力。

（一）提高思想認識。內控領導小組、內控工作小組以會議、文件、學習材料、培訓、宣傳板報、釘釘、微信等多種方式組織開展政府采購內控制度及流程規(guī)范的宣傳學習交流活動，也可以結合黨課、廉政教育課進行培訓學習。

（二）加強組織領導。全體職工應在內控領導小組的領導下，在內控工作小組的組織下，認真學習下發(fā)的內控體系文件，增強貫徹執(zhí)行內控體系的自覺性。

（三）將內控體系貫徹落實到內控管理工作中去。涉及政府采購業(yè)務相關崗位的人員應認真履職，整改以往的不規(guī)范做法，將內控制度及流程規(guī)范在政府采購各相關崗位和環(huán)節(jié)中予以執(zhí)行。

（四）以問題為導向進行集中研討。內控工作小組注意收集政府采購內控實施情況，定期或不定期召開會議聽取大家的反映，發(fā)現(xiàn)新問題，研究解決對策。

（五）適時修訂更新政府采購內控體系文件。按照財政部《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的要求，單位應當建立內控體系建設和執(zhí)行的長效機制，一年至少開展一次內控風險評估工作和內控評價及監(jiān)督工作，針對發(fā)現(xiàn)的風險和問題，研究防控風險，進行整改，并形成相應的報告。在此基礎上，根據(jù)法律法規(guī)、財政部門規(guī)范性文件、機構改革、職能調整，結合內控評價和風險評估發(fā)現(xiàn)的問題，以及單位實際，適時修訂更新內控體系，并在內部管理工作中予以貫徹執(zhí)行。

在各級財政部門的要求和指導下，目前部分行政事業(yè)單位已建立了基本的政府采購內部控制體系，但內控體系的制度和流程還有待于完善，內控體系的執(zhí)行更需要堅實落地，內控工作還需要進一步加強和推進，進而強化制度的剛性約束，有效防范政府采購領域的舞弊和預防腐敗，提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益，提高政府采購的公信力。