“城市中違法建設(shè)不僅嚴(yán)重侵蝕城市的公共資源，也影響了城市整體規(guī)劃的實施和城市建設(shè)管理。如何科學(xué)解決、妥善處置違法建設(shè)，已成燃眉之急?！?/p>

2月2日下午，在西安市政協(xié)十四屆五次會議第二次全體會議上，西安市政協(xié)常委王洪作了題為《關(guān)于城市中各類違法建設(shè)的處置建議》的大會發(fā)言。

開發(fā)商為追求經(jīng)濟(jì)利益，超建加建等違法建設(shè)層出不窮

王洪介紹，現(xiàn)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然對違法建設(shè)處置有相應(yīng)條款，但由于過于概念和原則，現(xiàn)實中并不具備實操性。

“以西安市為例，西安是國內(nèi)城中村最多的城市之一，也是老工業(yè)廠區(qū)集中的城市。過去三十年以來，隨著城市的不斷發(fā)展延伸，一些占據(jù)城市核心地帶的工業(yè)區(qū)、城中村需要改造和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在劃撥用地、集體用地、工業(yè)用地上進(jìn)行大量建設(shè)。隨著房地產(chǎn)業(yè)的興起，在監(jiān)管不到位的情況下，一些大小開發(fā)商為了追求經(jīng)濟(jì)利益，超建加建、變相‘偷面積’等違法建設(shè)層出不窮，且為數(shù)不少；另外，一些個人、企業(yè)，無視法律，在不符合用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的情況下，私自改變土地性質(zhì)開發(fā)建設(shè)，為自己牟利。而這些建設(shè)由于涉及面廣、影響較大，缺乏解決的方法和操作流程，難以處理?！?/p>

違法建設(shè)大概分為三類情況

王洪介紹，違法建設(shè)大概分為幾類情況：

第一類是一般違建現(xiàn)象。即建筑物的用途符合所在土地性質(zhì)和用途，但存在幾種違反法規(guī)、程序的情況：在沒有辦理或取得任何建設(shè)規(guī)劃手續(xù)的情況下，擅自進(jìn)行建設(shè)；雖然辦理或取得了規(guī)劃建設(shè)手續(xù)，但不按規(guī)劃條件等要求，擅自違法擴(kuò)建、加建，超出規(guī)劃驗收所允許地合理誤差范圍，致使建筑物無法通過規(guī)劃驗收；臨時建設(shè)的建筑，逾期兩年未自行拆除。

第二類是擅自改變土地用途的違法現(xiàn)象。包括：在集體土地、工業(yè)用地、國有劃撥的各類用地上，建設(shè)住宅、商業(yè)等與土地用途嚴(yán)重不符的建筑物；在基本農(nóng)田上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)林種植、部分輔助房屋建設(shè)等。這種情況大多是在以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，因法律法規(guī)不完善、管理不到位等諸多因素形成的遺留問題，往往涉及群眾利益較多，法律法規(guī)較為繁瑣復(fù)雜，處理起來有一定難度。

第三類是由地方政府原因?qū)е碌倪`建情況，比如在城市招商引資過程中，由于政府或企業(yè)急于投產(chǎn)見效，一些招商項目往往在土地尚未辦完手續(xù)的情況下就進(jìn)行建設(shè)。另一方面地方政府為防止土地閑置，常常鼓勵或要求土地使用單位在未辦理任何手續(xù)的情況下進(jìn)行施工作業(yè)。

違建處理難 難在三個方面

王洪分析認(rèn)為，違法建設(shè)之所以處理起來較為艱難，是因為其中存在多種因素，如歷史遺留、階段性法律不夠健全、涉及群眾利益等，都造成違建問題的處置難度。

一是違法建設(shè)查處依據(jù)的條文較亂。比如土地出讓合同中的條款約定，對土地接收后沒有按時開工的，要進(jìn)行處罰或按照閑置處置辦法收回。但這樣的強(qiáng)制約定，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《閑置土地處置辦法》規(guī)定的“不得未批先建”有著明顯沖突。

二是一些老工業(yè)廠房，在城市的某些發(fā)展階段，因經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，政府以會議紀(jì)要等形式要求對其改造建設(shè)，但未辦理任何手續(xù)，形成了一些不符合土地用途的各類商業(yè)、住宅等違法建筑。這類現(xiàn)象往往由于涉及群眾利益較多，后期處置有很大難度。還有一些住宅類的違法建設(shè)，沒有任何合法手續(xù)，但由于成本低，開發(fā)商往往以低價出售，一旦涉及購房群眾利益過多，就很難以按照現(xiàn)行法律程序進(jìn)行嚴(yán)格處罰或處置。

三是在違建處置中，涉及群眾較多的違法建設(shè)，大多存在較大的社會風(fēng)險，如行政或執(zhí)法部門貿(mào)然采取強(qiáng)制拆除方式處理，會造成群眾信訪和行政訴訟的驟增，也會給各級行政機(jī)關(guān)帶來巨大的維穩(wěn)壓力。

西安應(yīng)盡快出臺具備可操作性的處理辦法

鑒于這些情況，王洪建議，西安應(yīng)盡快出臺具備可操作性的對違建等建設(shè)遺留問題的處理辦法。規(guī)定應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：

（一）對違建進(jìn)行分類處理。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》的原則，應(yīng)對違建進(jìn)行分類梳理、統(tǒng)計，原則上按由政府主因?qū)е潞头钦饕驅(qū)е逻M(jìn)行分類；以改變土地用途的違建和單純違反規(guī)劃法的違建分類。只有科學(xué)研判、準(zhǔn)確分類后，才能根據(jù)不同情況進(jìn)行妥善處置，既避免一刀切的粗暴處置，又維護(hù)行政的嚴(yán)肅性及權(quán)威性。

（二）對不同類型違建的處置建議。

1.對于常見違法建設(shè)的處置，因這類違法建設(shè)涉及群眾范圍小，利益沖突不大，同時違法事實較為清楚明確，可根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》責(zé)令其限期改正、自行拆除，對不采取改正措施消除影響的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制拆除。

2.對有嚴(yán)重安全隱患的違法建筑物的處置，應(yīng)制定拆除或整改的可行性流程，明確執(zhí)行配合的部門和時間節(jié)點要求；同時，在法律框架范圍內(nèi)，采取能夠保護(hù)群眾利益和公共利益、盡量減少損失、快速處理的辦法；對無法保留的，堅決拆除；對決定保留的，經(jīng)相關(guān)程序（如專家研判），則補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，進(jìn)行保留。

3.對因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史原因、政府為主因形成的違法建設(shè)，如涉及群眾多、范圍廣，且整體規(guī)劃符合城市發(fā)展要求的，雖違反當(dāng)時有關(guān)土地用途和規(guī)劃的法律，但又無法拆除的，可對其土地進(jìn)行收儲，改變土地用途，補(bǔ)交土地出讓金，并對地上附著物進(jìn)行適當(dāng)罰款，再行出讓，解決遺留問題。對于集體組織成員在集體土地上進(jìn)行違法建設(shè)，企事業(yè)單位在劃撥用地上，違建商業(yè)、住宅等問題，可以在重罰開發(fā)單位、補(bǔ)交出讓金等費用后，辦理相關(guān)手續(xù)，對涉及觸犯法律的，移交司法部門處理。對所有大型違建的處置，應(yīng)尊重歷史，面對現(xiàn)實，由專門機(jī)構(gòu)出具相關(guān)意見，相關(guān)部門共同承擔(dān)責(zé)任，解決實際問題。

（三）建立高效的決策機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制。

重大疑難的違法建設(shè)，絕大多數(shù)都是由于建設(shè)單位擅自改變土地用途、建設(shè)手續(xù)不全造成的，其處理、處置辦法，法律都有明確規(guī)定。但由于違建處置往往因成因復(fù)雜、涉及職能部門較多，不是一個行政部門能獨自解決的，這就涉及到多部門的分工協(xié)作、協(xié)同配合。因此建議，盡快組建市級決策領(lǐng)導(dǎo)與各職能部門之間的工作聯(lián)系路徑，形成高效的決策機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制，并且按照不同類型的違法建設(shè)分類處置，盡快形成一套完整的、可操作的可行性處置方案，在市級層面研究確定，以此保障各個區(qū)域的政策統(tǒng)一性。

華商報記者 馬虎振/文 強(qiáng)軍/圖