政企合作項(xiàng)目合同法律審核要點(diǎn)（修訂二版）（政企合作項(xiàng)目叫什么）
前言
本要點(diǎn)主要適用于政企合作的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目合同。項(xiàng)目類型主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施、綜合開發(fā)等。項(xiàng)目模式主要包括PPP、特許經(jīng)營、“投資人 EPC”等。回報(bào)機(jī)制包括政府付費(fèi)類、使用者付費(fèi)類、可行性缺口補(bǔ)貼類。具體內(nèi)容，主要從總則、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交、回報(bào)機(jī)制、保障機(jī)制等八個(gè)方面，梳理了37個(gè)要點(diǎn)，提示存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及合同審核過程中的注意事項(xiàng)。另需說明的是，本要點(diǎn)僅涉及合同中與法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的內(nèi)容，純粹商務(wù)或業(yè)務(wù)性的內(nèi)容，原則上不作討論。
一、 總則
1. 合同體系架構(gòu)
風(fēng)險(xiǎn)描述：合同體系架構(gòu)不合理，導(dǎo)致社會資本方與項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)無法實(shí)現(xiàn)有效隔離。實(shí)踐中政企合作項(xiàng)目合同的架構(gòu)主要有兩種模式：第一種模式，先由社會資本方與政府方簽訂投資協(xié)議，再由項(xiàng)目公司與政府方簽訂項(xiàng)目合同；第二種模式，不簽訂投資協(xié)議，直接由社會資本方與政府方簽訂項(xiàng)目合同，待項(xiàng)目公司成立后，再由項(xiàng)目公司與社會資本方、政府方簽訂項(xiàng)目合同的承繼合同。第二種合同架構(gòu)容易導(dǎo)致各方主體之間法律關(guān)系混亂，社會資本方與項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)難以清晰界定。
審核建議：（1）從形式規(guī)范角度，應(yīng)優(yōu)先選擇第一種模式，便于準(zhǔn)確描述社會資本方和項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)。從實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)角度，能否實(shí)現(xiàn)社會資本方與項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)隔離，主要不在于合同體系架構(gòu)的形式，而在于相關(guān)合同約定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。（2）如采用第一種模式，應(yīng)避免在投資協(xié)議中約定社會資本方對項(xiàng)目公司的履約行為承擔(dān)連帶責(zé)任。（3）如采用第二種模式，應(yīng)盡量在項(xiàng)目合同中將有關(guān)內(nèi)容直接表述為項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)，在承繼合同中約定除出資等必須由社會資本方承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)以外均由項(xiàng)目公司承擔(dān)。（4）特殊情況下，如不得不約定社會資本的連帶責(zé)任，可表述為：因社會資本方原因?qū)е马?xiàng)目公司違反合同約定，社會資本方應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
2. 政府方實(shí)施主體
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府方實(shí)施主體不適格，未取得有權(quán)機(jī)構(gòu)的明確授權(quán)。實(shí)踐中一些地方由政府平臺公司作為招標(biāo)人、簽約主體和支付主體，如沒有政府明確授權(quán)，社會資本方的投資回收將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。另外，實(shí)踐中有的地方政府并不直接出具授權(quán)文件，而是通過招標(biāo)方式選擇平臺公司作為特許經(jīng)營權(quán)人，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，然后由平臺公司另行招標(biāo)選擇社會資本方，簽訂合作開發(fā)協(xié)議。授權(quán)模式之下，政府和平臺公司是一體的，平臺公司簽訂的合同可以直接約束政府方；招標(biāo)模式之下，政府和平臺公司是隔離的，平臺公司是獨(dú)立的責(zé)任主體，社會資本與政府方?jīng)]有直接的合同關(guān)系。
審核建議：（1）政府方實(shí)施主體應(yīng)取得有權(quán)機(jī)構(gòu)的明確授權(quán)，并應(yīng)將相關(guān)授權(quán)文件作為項(xiàng)目合同的附件。（2）平臺公司作為政府方簽約主體時(shí)，應(yīng)優(yōu)先采用政府授權(quán)的方式，由平臺公司代表政府進(jìn)行招標(biāo)，并授予社會資本牽頭組建的項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)。（3）授權(quán)文件不宜僅授予平臺公司實(shí)施主體資格，而應(yīng)明確授權(quán)平臺公司“代表”政府進(jìn)行社會資本招標(biāo)及簽約。（4）如平臺公司由政府招標(biāo)選定，應(yīng)對平臺公司自身的資信情況進(jìn)行調(diào)查，并盡可能要求政府方安排資信評級較高的其他平臺公司提供支付擔(dān)保。
3. 項(xiàng)目采購方式
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目采購方式選擇不當(dāng)，影響社會資本投資建設(shè)主體地位的合法性。政企合作項(xiàng)目，無論采用PPP、特許經(jīng)營或者其他非標(biāo)模式，本質(zhì)上都屬于政府采購，應(yīng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本。而且，《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，“未依法采取招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式，不得直接將特許經(jīng)營權(quán)授予特定經(jīng)營者”。實(shí)踐中，有時(shí)為了確保獲取項(xiàng)目，采用直接簽訂協(xié)議的方式，存在較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。另外，項(xiàng)目采購方式的選擇，決定了能否將勘察設(shè)計(jì)施工一并納入采購范圍。以非招標(biāo)方式采購社會資本，無法直接取得工程承包資格，需要另行招標(biāo)，不利于投建營一體化實(shí)施。
審核建議：（1）建議采用招標(biāo)方式采購社會資本，一并取得投資建設(shè)主體及工程承包資格。實(shí)踐中，有的城綜開發(fā)項(xiàng)目，區(qū)域的總體規(guī)劃尚未確定，立項(xiàng)手續(xù)也沒有辦理，即開始組織招標(biāo)社會資本。這種情況不具備工程招標(biāo)的法定條件，難以通過一次招標(biāo)取得工程承包資格。建議應(yīng)在項(xiàng)目所在區(qū)域的總體規(guī)劃、項(xiàng)目建議書及可行性研究報(bào)告已經(jīng)批復(fù)的情況下，通過一次性招標(biāo)采購社會資本方和工程承包人。
（2）需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這里所說項(xiàng)目采購方式，僅針對政企合作項(xiàng)目，對于單純的企業(yè)投資項(xiàng)目并不適用。例如，港口、鐵路、停車場等項(xiàng)目，可以通過PPP、特許經(jīng)營等政企合作模式實(shí)施，也可以采取企業(yè)投資模式實(shí)施。政企合作模式下，需由政府通過招標(biāo)等競爭方式采購社會資本，授予特許經(jīng)營權(quán)，合作期滿后需將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府。企業(yè)投資模式下，則由企業(yè)自行申請辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案手續(xù)，通過參與土地出讓取得土地使用權(quán)，及項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，不存在合作期限，不涉及向政府的移交資產(chǎn)。這類項(xiàng)目，如果沒有政府補(bǔ)貼，完全依靠使用者付費(fèi)，建議優(yōu)先采用企業(yè)投資模式實(shí)施，完整取得項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
4. 項(xiàng)目合法合規(guī)手續(xù)
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，從項(xiàng)目合同審核角度，重點(diǎn)包括以下方面：一是項(xiàng)目合同簽約的合規(guī)性條件不具備，例如PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、“兩評一案”（物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案）尚未通過審批；二是項(xiàng)目合同對政府方后續(xù)合規(guī)手續(xù)辦理義務(wù)約定不明確，例如項(xiàng)目規(guī)劃、用地、子項(xiàng)目立項(xiàng)等，未明確約定為政府方的義務(wù)。實(shí)踐中一些地方在區(qū)域規(guī)劃、整體立項(xiàng)都不具備的情況下即開始招標(biāo)選擇社會資本，應(yīng)高度重視相關(guān)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：（1）對于上述第一個(gè)方面，實(shí)施方案、項(xiàng)目建議書或可研報(bào)告尚未批復(fù)的項(xiàng)目，以及“兩評一案”尚未批復(fù)、尚未納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫的PPP項(xiàng)目，不宜參與。（2）對于上述第二個(gè)方面，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)在合同中明確約定政府方負(fù)責(zé)辦理的合規(guī)手續(xù)，特別是規(guī)劃審批、建設(shè)用地供應(yīng)等，對于PPP項(xiàng)目應(yīng)明確政府方有義務(wù)確保項(xiàng)目持續(xù)在庫。
5. 地方政府隱性債務(wù)
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目投融資模式及回報(bào)機(jī)制，形成地方政府隱性債務(wù)，可能無法真正落地，或?qū)嵤┻^程中面臨整改和提前終止風(fēng)險(xiǎn)。此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前政企合作項(xiàng)目面臨的最大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)之一。所謂隱性債務(wù)的核心內(nèi)涵是，政府方以將來可能取得的財(cái)政收入（主要是土地出讓金），而非已經(jīng)有預(yù)算安排的財(cái)政資金，償還社會資本的投資建設(shè)成本及約定回報(bào)，實(shí)質(zhì)屬于地方政府違反預(yù)算法規(guī)定進(jìn)行舉債。實(shí)踐中，眾多以非PPP模式實(shí)施的“投資人 EPC”、ABO、特許經(jīng)營、“認(rèn)購基金 EPC”等項(xiàng)目模式，普遍涉及地方政府隱性債務(wù)問題。但由于相關(guān)政策文件未公開發(fā)布，實(shí)踐中普遍存在以“打擦邊球”方式予以規(guī)避的情形。
審核建議：非PPP模式的政企合作項(xiàng)目，特別是片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目前尚無徹底有效的解決途徑。實(shí)踐中主要采用以下方式適當(dāng)予以規(guī)避：
（1）區(qū)域自平衡，社會資本的投資建設(shè)成本及回報(bào)，以合作范圍內(nèi)的新增財(cái)政收入為支付來源，如有不足，社會資本自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府方不再支付。此種模式，雖然不增加政府固有的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但仍屬于預(yù)算之外以將來的財(cái)政收入安排支出的情形，難以徹底解決隱性債務(wù)問題。而且，社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)較大，需要高度重視投資計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃的銜接、剎車和退出機(jī)制的保障。
（2）政府方通過招標(biāo)選擇下屬平臺公司作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)人，由平臺公司再通過招標(biāo)選擇社會資本，將政府對社會資本的債務(wù)，轉(zhuǎn)化為平臺公司對社會資本的債務(wù)。此種模式，是以區(qū)域自平衡，再加上平臺公司的債務(wù)隔離，對社會資本的保障更弱。在關(guān)注區(qū)域自平衡模式下相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和控制措施的基礎(chǔ)上，還要特別關(guān)注平臺公司自身及其擔(dān)保方的資信能力。
（3）一二級聯(lián)動開發(fā)，將土地一級開發(fā)和配套建設(shè)的成本，在二級開發(fā)的土地出讓金中統(tǒng)籌考慮。例如，有的城市更新項(xiàng)目中，將前期開發(fā)工作與土地使用權(quán)進(jìn)行一次性招標(biāo)，前期開發(fā)成本在土地出讓金中核減。此種模式，可以較好規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但需在項(xiàng)目用地具備出讓條件之時(shí)才便于操作，如合作區(qū)域內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃尚未確定，則難以實(shí)施。
二、 項(xiàng)目投資
1. 項(xiàng)目合作范圍
風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目合作范圍約定不明確，或者約定范圍過窄，導(dǎo)致后期可落地的子項(xiàng)目有限，難以達(dá)到投資預(yù)期，或者超出項(xiàng)目“四至”范圍。
審核建議：（1）項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定項(xiàng)目合作區(qū)域的四至范圍，并將合作區(qū)域邊界圖作為合同附件。（2）合作范圍不宜約定過窄，避免區(qū)域內(nèi)可落地的子項(xiàng)目無法滿足投資需要。（3）實(shí)踐中，有的項(xiàng)目合同約定，經(jīng)雙方協(xié)商一致，可將約定區(qū)域之外與該項(xiàng)目關(guān)系密切的子項(xiàng)目納入合作范圍，存在較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)質(zhì)是，未經(jīng)招標(biāo)直接委托實(shí)施主體，可能導(dǎo)致合同無效。
2. 項(xiàng)目總投資構(gòu)成
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目總投資的構(gòu)成約定不明確，可能導(dǎo)致一些投資無法計(jì)入項(xiàng)目總投資，無法作為確認(rèn)政府支付金額的依據(jù)。
審核建議：（1）在項(xiàng)目合同中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)約定項(xiàng)目總投資的構(gòu)成細(xì)項(xiàng)。一般情況下，合同中約定的項(xiàng)目總投資包括建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等，并需明確每項(xiàng)費(fèi)用的具體金額及最終認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如估算、概算、預(yù)算或決算等。（2）城綜開發(fā)項(xiàng)目，由于子項(xiàng)目可能沒有最終確定，實(shí)際投資總額與合同約定往往存在很大偏差，投資總額的費(fèi)用構(gòu)成也并非限于上述內(nèi)容，一般包括三個(gè)方面：一是土地相關(guān)費(fèi)用，即征地拆遷、安置補(bǔ)償、土地指標(biāo)等相關(guān)費(fèi)用，在此需明確此項(xiàng)費(fèi)用的上限，超過部分由政府方自行承擔(dān)，至少也應(yīng)約定超出部分由雙方另行協(xié)商；二是工程建設(shè)相關(guān)費(fèi)用，即建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)以及咨詢服務(wù)費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、工程保險(xiǎn)費(fèi)等工程建設(shè)其他費(fèi)；三是項(xiàng)目公司管理相關(guān)費(fèi)用，即人員工資、辦公費(fèi)用、營銷成本等費(fèi)用，可在合同中明確一定金額由項(xiàng)目公司按年度包干使用。（3）在項(xiàng)目合同的其他條款中，涉及政府方提出的某項(xiàng)要求導(dǎo)致成本增加、政府方原因給項(xiàng)目公司造成的損失等情形，需明確應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目總投資；如為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，需直接約定由政府方承擔(dān)。
3. 投資控制責(zé)任上限
風(fēng)險(xiǎn)描述：投資控制責(zé)任上限約定不合理，或者實(shí)際投資突破上限時(shí)的處理機(jī)制約定不明，導(dǎo)致社會資本的責(zé)任范圍過大。根據(jù)《政府投資條例》，“經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)?！睂?shí)踐中，政企合作項(xiàng)目一般約定估算、概算或預(yù)算作為社會資本投資控制責(zé)任的上限。無論以估算、概算還是預(yù)算作為上限，合同執(zhí)行過程中都可能發(fā)生實(shí)際投資超過約定上限的情形。如責(zé)任上限約定過于嚴(yán)苛，不能據(jù)實(shí)調(diào)整，將導(dǎo)致社會資本承擔(dān)過大的投資風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：（1）建議將概算作為投資控制責(zé)任的上限，同時(shí)應(yīng)約定概算調(diào)整的具體情形，如：因國家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因，以及政府方提出的變更等非社會資本方原因，導(dǎo)致實(shí)際投資超概算的情形，由政府方應(yīng)負(fù)責(zé)辦理概算調(diào)整審批程序。
（2）估算、概算的規(guī)則，主要適用于政府投資項(xiàng)目。實(shí)踐中，有些平臺公司主導(dǎo)的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，采用企業(yè)投資項(xiàng)目的模式，不涉及項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)的審批，可能并不存在作為投資控制責(zé)任上限的估算或概算，也不涉及估算概算調(diào)整的問題。此時(shí)，一般也會以有關(guān)政府部門核定的預(yù)算或控制價(jià)作為投資控制依據(jù)，應(yīng)通過材料調(diào)差、工程變更等條款，規(guī)避投資增加的風(fēng)險(xiǎn)。
4. 投資計(jì)劃
風(fēng)險(xiǎn)描述：投資計(jì)劃在不同類型項(xiàng)目中的意義有所區(qū)別。對于鐵路公路等單體項(xiàng)目，投資計(jì)劃與工程進(jìn)度計(jì)劃的作用差別不大。但對于片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目落地時(shí)擬實(shí)施的具體子項(xiàng)目往往并不夠明確，或者在執(zhí)行中可能存在很大變數(shù)，而投資計(jì)劃是項(xiàng)目具體實(shí)施的基本依據(jù)，對于子項(xiàng)目策劃落地、剎車及退出機(jī)制等，具有非常重要的作用。實(shí)踐中一些項(xiàng)目未約定投資計(jì)劃，或相關(guān)內(nèi)容過于簡略，或未建立投資計(jì)劃的調(diào)整機(jī)制，不利于從源頭控制投資風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)在合同中對投資計(jì)劃的制定、調(diào)整作出明確規(guī)定。投資計(jì)劃可分為總體計(jì)劃和年度計(jì)劃，總體計(jì)劃重在明確項(xiàng)目合作期限內(nèi)擬實(shí)施的所有子項(xiàng)目清單、投資峰值、分期開發(fā)計(jì)劃等；年度計(jì)劃重在明確該年度擬實(shí)施的子項(xiàng)目、擬完成的投資額、進(jìn)度計(jì)劃等內(nèi)容。同時(shí)，合同中須明確約定社會資本方可調(diào)整投資計(jì)劃的情形，示例如下：
（1）合作范圍內(nèi)的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等未及時(shí)批復(fù)或發(fā)生重大變化，導(dǎo)致本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)進(jìn)度等發(fā)生變化；
（2）土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償安置、土地指標(biāo)辦理等工作未按照建設(shè)計(jì)劃確定的進(jìn)度實(shí)施完成，對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和土地出讓計(jì)劃產(chǎn)生嚴(yán)重影響；
（3）因政府方原因未能及時(shí)落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)評、立項(xiàng)、報(bào)批報(bào)建等工作，影響項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)或竣工驗(yàn)收等工作；
（4）因政府方原因未能按照雙方約定的土地出讓計(jì)劃完成項(xiàng)目合作區(qū)域內(nèi)可出讓經(jīng)營性建設(shè)用地的土地出讓工作；
（5）政府方未能及時(shí)、足額支付項(xiàng)目公司相關(guān)協(xié)議款項(xiàng)；
（6）因不可抗力或法律變更導(dǎo)致項(xiàng)目投融資、工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作推進(jìn)發(fā)生困難；
（7）雙方一致認(rèn)可的其他情形。
三、 項(xiàng)目融資
1. 融資交割
風(fēng)險(xiǎn)描述：融資交割的時(shí)限過短，可能導(dǎo)致社會資本違約。PPP項(xiàng)目合同中一般會約定社會資本的融資交割義務(wù)和時(shí)間限制，例如合同簽訂后3個(gè)月內(nèi)完成融資交割。項(xiàng)目融資受限于很多客觀條件，如約定過于嚴(yán)格，很容易導(dǎo)致社會資本違約。
審核建議：（1）約定較長的融資交割義務(wù)完成時(shí)間，例如6個(gè)月以上；（2）約定免責(zé)條件，非因社會資本方原因?qū)е氯谫Y交割未按時(shí)完成的情形除外；（3）爭取刪除融資交割未按時(shí)完成的罰則，例如終止合同、扣除保函、違約金等。（4）對于非PPP項(xiàng)目，由于難以取得銀行項(xiàng)目貸款，合同中一般不宜約定融資交割條款。
2. 政府融資支持
風(fēng)險(xiǎn)描述：有的項(xiàng)目要求社會資本無條件承擔(dān)融資責(zé)任，甚至在項(xiàng)目合規(guī)性存在問題的情況下，要求社會資本提供融資擔(dān)?；蛟鲂?，或自行籌集建設(shè)資金。如未明確約定政府方提供融資支持的義務(wù)，將導(dǎo)致社會資本融資責(zé)任過重，甚至可能觸發(fā)違約責(zé)任條款。
審核建議：（1）項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定政府提供融資支持的義務(wù)，至少須包括提供融資所需的合法合規(guī)性文件（如立項(xiàng)、可研、規(guī)劃、用地、環(huán)評、PPP項(xiàng)目“兩評一案”、納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫、納入中長期財(cái)政規(guī)劃等）。（2）需特別說明的是，投資回報(bào)主要來源于土地出讓收益的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，合法合規(guī)性存在瑕疵，難以從銀行獲得項(xiàng)目貸款。此類項(xiàng)目，難以依賴政府提供的融資支持，須客觀評估銀行短貸、供應(yīng)鏈金融、融資租賃等其他融資渠道的可能性，并通過滾動開發(fā)控制投融資風(fēng)險(xiǎn)。
3. 融資擔(dān)保
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目融資不足或無法落地時(shí)，社會資本可能需提供擔(dān)保或其他增信措施。即使合同中未約定社會資本提供融資擔(dān)保的義務(wù)，如約定融資責(zé)任完全由社會資本承擔(dān)，在項(xiàng)目融資無法落地時(shí)，社會資本也可能需提供具有擔(dān)保性質(zhì)的流動性支持函，存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：（1）項(xiàng)目合同中不宜約定社會資本為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保的內(nèi)容，并應(yīng)明確社會資本在項(xiàng)目合法合規(guī)條件具備的前提下負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目融資。（2）非PPP模式的政企合作項(xiàng)目，普遍存在項(xiàng)目融資困難，社會資本可能不得不以出具承諾函、流動性支持函等方式獲取銀行融資，但這種方式存在較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)函件中，不宜出現(xiàn)“如項(xiàng)目公司無法按時(shí)還本付息，社會資本應(yīng)對項(xiàng)目公司提供流動性支持”等類似表述，可寫作“社會資本應(yīng)協(xié)助項(xiàng)目公司籌集資金”。（3）如必須提供擔(dān)?；蛟鲂?，應(yīng)明確各股東方均按股權(quán)比例提供。
四、 工程建設(shè)
1. 前期工作
風(fēng)險(xiǎn)描述：社會資本中標(biāo)簽約之前，政府方已經(jīng)組織實(shí)施的前期工作及相關(guān)費(fèi)用，一般都將轉(zhuǎn)交社會資本負(fù)責(zé)。如項(xiàng)目合同中對移交方式、責(zé)任劃分、費(fèi)用承擔(dān)等事項(xiàng)約定不清，可能導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)生爭議及損失。特別是，政府方以現(xiàn)匯方式正在實(shí)施的子項(xiàng)目，納入政企合作的投資項(xiàng)目包范圍內(nèi)，可能存在移交手續(xù)合規(guī)性欠缺、已完工作確認(rèn)不清晰、承繼范圍和費(fèi)用承擔(dān)不明確等風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：項(xiàng)目合同中應(yīng)對前期工作的處理方式作出明確約定。（1）對于正在執(zhí)行的合同，應(yīng)約定由政府方、項(xiàng)目公司、第三方簽訂三方協(xié)議，將政府方的合同權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司直接對第三方支付費(fèi)用，第三方向項(xiàng)目公司提供增值稅發(fā)票。（2）對于已經(jīng)執(zhí)行完畢的合同，應(yīng)約定政府方將相關(guān)工作成果、票據(jù)等資料提供給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司向政府方支付相關(guān)費(fèi)用，并計(jì)入項(xiàng)目總投資；由此造成增值稅無法抵扣的稅費(fèi)損失，應(yīng)約定由政府方承擔(dān)。（3）前述正在執(zhí)行和已經(jīng)執(zhí)行完畢的合同及相關(guān)費(fèi)用，應(yīng)爭取在項(xiàng)目合同中列出明細(xì)并作為合同附件。（4）對于政府方以現(xiàn)匯方式正在實(shí)施的子項(xiàng)目，如納入政企合作的投資項(xiàng)目包范圍內(nèi)，應(yīng)簽訂子項(xiàng)目實(shí)施主體變更協(xié)議，由政府方履行項(xiàng)目立項(xiàng)主體變更等合法合規(guī)性手續(xù)，安排審計(jì)機(jī)構(gòu)對已完工作進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)并計(jì)入項(xiàng)目總投資，主體變更協(xié)議簽訂前的債權(quán)債務(wù)、質(zhì)量安全等事項(xiàng)均由政府方負(fù)責(zé)。
2. 征地拆遷
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府方征地拆遷滯后，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度；征地拆遷費(fèi)用超支，影響投資控制；征地拆遷責(zé)任主體不明，導(dǎo)致執(zhí)行中扯皮。特別是，有的項(xiàng)目政府方將已實(shí)施的征地拆遷相關(guān)費(fèi)用，以前期工作費(fèi)用的名義，要求社會資本在中標(biāo)后短期內(nèi)一次性支付，可能大大增加社會資本的資金壓力。
審核建議：（1）項(xiàng)目合同中應(yīng)約定，如征地拆遷滯后影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，相應(yīng)順延工期，由此增加的費(fèi)用計(jì)入總投資。（2）如由此導(dǎo)致工期延誤超過一定期限（如180天），社會資本可終止實(shí)施相關(guān)子項(xiàng)目。（3）明確征地拆遷費(fèi)用的上限，超出部分由政府方承擔(dān)。（4）項(xiàng)目范圍較大、路線較長時(shí)，應(yīng)明確約定政府方負(fù)責(zé)確定征拆實(shí)施主體的義務(wù)，必要時(shí)可簽訂三方征地拆遷協(xié)議，但應(yīng)避免由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)征地拆遷。（5）對于政府方在社會資本中標(biāo)前已實(shí)施的征地拆遷相關(guān)費(fèi)用，應(yīng)納入具體子項(xiàng)目的投資概算，并在項(xiàng)目融資落地后，依據(jù)投資建設(shè)計(jì)劃按比例分批支付。
3. 建設(shè)用地供應(yīng)
風(fēng)險(xiǎn)描述：合同約定的建設(shè)用地供應(yīng)方式約定不明確，導(dǎo)致項(xiàng)目公司難以取得項(xiàng)目用地使用權(quán)，影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。特別是經(jīng)營性用地，按照法律規(guī)定一般要履行招標(biāo)拍賣掛牌出讓程序，如社會資本在投資人招標(biāo)階段中標(biāo)，但在土地公開出讓階段未競得土地，可能對項(xiàng)目造成嚴(yán)重不利影響。
審核建議：項(xiàng)目合同中應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目用地性質(zhì)的特點(diǎn)，明確約定土地供應(yīng)方式。（1）符合《劃撥用地目錄》的，原則上應(yīng)以劃撥方式供應(yīng)。（2）符合協(xié)議出讓條件的，原則上應(yīng)以協(xié)議出讓方式供應(yīng)，由雙方協(xié)商確定土地出讓價(jià)格。（3）必須招拍掛出讓的，如能在投資人招標(biāo)階段一并實(shí)施土地出讓程序，應(yīng)盡量進(jìn)行一次性招標(biāo)。（4）如投資人招標(biāo)階段不具備土地出讓條件，且取得土地使用權(quán)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，應(yīng)明確政府方按照合同約定的價(jià)格和條件供應(yīng)土地的義務(wù)，以及項(xiàng)目公司未能取得土地時(shí)的終止補(bǔ)償機(jī)制。（5）如項(xiàng)目大部分用地都屬劃撥方式供應(yīng)，只有部分經(jīng)營性用地須招拍掛出讓，如高速公路項(xiàng)目的加油站用地，應(yīng)明確政府方確保項(xiàng)目公司取得土地使用權(quán)的義務(wù)。（6）經(jīng)營性子項(xiàng)目的土地使用權(quán)期限應(yīng)與項(xiàng)目合作期限保持一致，如土地使用權(quán)期限超過項(xiàng)目合作期限，不宜約定在項(xiàng)目合作期限屆滿時(shí)將土地使用權(quán)無償移交給政府方，無償移交不符合國有資產(chǎn)交易的監(jiān)管要求。
4. 工程直接委托
風(fēng)險(xiǎn)描述：社會資本采購方式選擇不當(dāng)，導(dǎo)致社會資本聯(lián)合體成員中具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，不能直接取得項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)施工任務(wù)。
審核建議：（1）如要通過社會資本采購程序一并取得勘察設(shè)計(jì)施工任務(wù)，應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的采購方式，并且在合同中明確約定，由項(xiàng)目公司與社會資本聯(lián)合體中具備資質(zhì)的成員直接簽訂工程承包合同，不再另行招標(biāo)。（2）前述情形主要適用于以特許經(jīng)營、PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，法律依據(jù)在于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。對于以“投資人 EPC”等其他非標(biāo)模式實(shí)施的項(xiàng)目，嚴(yán)格來說應(yīng)當(dāng)在具備現(xiàn)匯項(xiàng)目招標(biāo)條件的前提下，才能進(jìn)行一體化招標(biāo)。（3）特許經(jīng)營及PPP模式的項(xiàng)目，如不再進(jìn)行設(shè)計(jì)施工招標(biāo)，設(shè)計(jì)施工單位均應(yīng)出資；其他模式的項(xiàng)目，并無明確規(guī)定要求承擔(dān)設(shè)計(jì)施工任務(wù)的聯(lián)合體成員必須出資。（4）合同中應(yīng)避免約定只能由聯(lián)合體成員實(shí)施相關(guān)工程，這是社會資本的權(quán)利而非義務(wù)，必要時(shí)項(xiàng)目公司可通過招標(biāo)另行選擇具備資質(zhì)的工程承包人。
5. 工程監(jiān)理
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府方自行選擇監(jiān)理單位，簽訂監(jiān)理合同，并要求項(xiàng)目公司先將監(jiān)理費(fèi)支付給政府方，由政府方直接支付給監(jiān)理單位。這可能導(dǎo)致監(jiān)理單位不受控，對項(xiàng)目實(shí)施造成不利影響。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，由項(xiàng)目公司在政府方的監(jiān)督下以公開招標(biāo)方式選擇監(jiān)理單位，或由政府方與項(xiàng)目公司聯(lián)合招標(biāo)選聘監(jiān)理單位，簽訂三方協(xié)議，由項(xiàng)目公司直接向監(jiān)理單位付費(fèi)，費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目總投資。
6. 工期延誤
風(fēng)險(xiǎn)描述：因政府方原因（如征拆滯后、規(guī)劃調(diào)整、開工條件不具備等）導(dǎo)致工期延誤的情形，只順延工期，不補(bǔ)償社會資本相關(guān)損失，且未明確工期延誤達(dá)到較長期限后的處理方式。這可能導(dǎo)致項(xiàng)目久拖不決，并給社會資本造成損失。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，因政府方原因?qū)е鹿て谘诱`的，應(yīng)當(dāng)順延工期，由此增加的費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目總投資（政府付費(fèi)類項(xiàng)目），或由政府方給予合理補(bǔ)償（使用者付費(fèi)類項(xiàng)目）；工期延誤達(dá)到一定期限（如180天以上），項(xiàng)目公司有權(quán)終止合同（單一項(xiàng)目），或終止該子項(xiàng)目（包含多個(gè)子項(xiàng)目的情形）。
7. 工程變更
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府方提出的工程變更，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際投資超出概算的一定比例（如3%）或者金額（如2億元），由社會資本自行承擔(dān)，不予調(diào)整政府付費(fèi)金額。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，因工程變更增加的費(fèi)用，計(jì)入項(xiàng)目總投資，并據(jù)實(shí)調(diào)整政府付費(fèi)金額（政府付費(fèi)類項(xiàng)目）；或明確約定由政府方承擔(dān)（使用者付費(fèi)類項(xiàng)目）。如不得不約定此類條款，對于片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目，因工程變更導(dǎo)致投資增加的情形，可按照子項(xiàng)目概算的一定比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免按照項(xiàng)目整體或某類項(xiàng)目投資額的一定比例，盡可能控制工程變更導(dǎo)致的投資增加風(fēng)險(xiǎn)。
8. 材料調(diào)差
風(fēng)險(xiǎn)描述：因材料價(jià)格上漲導(dǎo)致實(shí)際投資超概算的情形，未約定概算調(diào)整及政府付費(fèi)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致社會資本自行承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，建設(shè)期間人材機(jī)價(jià)格相比基期價(jià)格的變化幅度在一定比例（如±5%）之內(nèi)，不予調(diào)整項(xiàng)目總投資；變化幅度超過該比例的，對超過部分據(jù)實(shí)進(jìn)行調(diào)整。如為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，可探索通過調(diào)整付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限等方式解決。
9. 工程驗(yàn)收
風(fēng)險(xiǎn)描述：工程交竣工驗(yàn)收的機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、期限等約定不明，導(dǎo)致工程完工后無法及時(shí)辦理交竣工驗(yàn)收手續(xù)，無法及時(shí)進(jìn)入運(yùn)營期、付費(fèi)期。
審核建議：在項(xiàng)目合同中對工程交竣工驗(yàn)收的機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、期限等作出明確約定，特別是驗(yàn)收期限，建議明確：政府方應(yīng)在收到項(xiàng)目公司驗(yàn)收申請報(bào)告后一定期限內(nèi)（如30天）組織相關(guān)部門和單位進(jìn)行交竣工驗(yàn)收，并應(yīng)在一定期限內(nèi)（如15天）完成；逾期未完成，視為驗(yàn)收合格。包含較多子項(xiàng)目的情形，應(yīng)按照子項(xiàng)目分別進(jìn)行交竣工驗(yàn)收，分別確定進(jìn)入運(yùn)營期、付費(fèi)期的時(shí)間。
10. 成本確認(rèn)
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府付費(fèi)類項(xiàng)目，投資建設(shè)成本確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)不明確、流程不清晰、時(shí)間不及時(shí)，導(dǎo)致投資建設(shè)成本得不到政府方的有效確認(rèn)，難以作為確認(rèn)政府付費(fèi)金額和時(shí)間的基礎(chǔ)依據(jù)。
審核建議：成本確認(rèn)是政府付費(fèi)類項(xiàng)目合同的核心條款，須明確約定成本確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)間等關(guān)鍵要素。
（1）關(guān)于成本確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，包括可研估算、初步設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算、竣工決算等多種情形，具體又可分為總價(jià)包干和據(jù)實(shí)結(jié)算兩種方式：有的項(xiàng)目以概算總價(jià)包干控制，無論實(shí)際投資發(fā)生什么變化，都以概算作為政府付費(fèi)依據(jù)，此時(shí)社會資本將承擔(dān)較大的投資控制風(fēng)險(xiǎn)；有的項(xiàng)目雖將概算作為投資控制責(zé)任的上限，但依據(jù)合同認(rèn)定的總投資超概算時(shí)，由政府方履行概算調(diào)整審批程序，政府付費(fèi)以實(shí)際投資作為依據(jù)。
建議避免采用估算或概算總價(jià)包干的模式，推薦采用據(jù)實(shí)結(jié)算的模式，在合同中明確具體是以概算、預(yù)算或決算的哪一種作為成本確認(rèn)依據(jù)，并且明確概算、預(yù)算的編制依據(jù)，以及定額下浮比例等事項(xiàng)。如不得不采用總價(jià)包干模式，需對估算、概算編制的合理性進(jìn)行仔細(xì)評估，概算在招標(biāo)時(shí)尚未批復(fù)的，爭取由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)和概算編制。
（2）關(guān)于成本確認(rèn)流程，關(guān)鍵在于須經(jīng)哪些機(jī)構(gòu)審核，最終以誰的審定結(jié)果為準(zhǔn)，例如是否有跟蹤審計(jì)、是否須經(jīng)財(cái)政評審等，實(shí)踐中有的項(xiàng)目合同約定不清晰，導(dǎo)致后期難以執(zhí)行或須另行談判。
建議在合同中明確投資成本確認(rèn)流程各環(huán)節(jié)的審核機(jī)構(gòu)、最終審定部門或方式，推薦以雙方共同選聘的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)認(rèn)定結(jié)果為準(zhǔn)。如因項(xiàng)目內(nèi)容復(fù)雜無法在招標(biāo)階段的合同中約定詳細(xì)的成本確認(rèn)流程，建議明確后續(xù)另行簽訂相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議。
（3）關(guān)于成本確認(rèn)時(shí)間，一是成本確認(rèn)的時(shí)間周期，有的按照自然年度，有的自某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)起的12個(gè)月，有的在子項(xiàng)目竣工決算后一次性確認(rèn)，須與項(xiàng)目成本及回報(bào)的支付安排相協(xié)調(diào)；二是成本確認(rèn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即某個(gè)成本確認(rèn)周期屆滿后，項(xiàng)目公司向政府方報(bào)送的成本確認(rèn)申請，政府方應(yīng)在多長時(shí)間內(nèi)完成審核確認(rèn)流程。如成本確認(rèn)的周期和節(jié)點(diǎn)約定不明，將影響成本確認(rèn)和政府付費(fèi)的及時(shí)性，可能對投資收益構(gòu)成較大不利影響。
對此，需根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)約定。PPP項(xiàng)目，一般只能在進(jìn)入運(yùn)營期后才能回款，此時(shí)成本確認(rèn)時(shí)間周期應(yīng)為項(xiàng)目建設(shè)至竣工驗(yàn)收完成，成本確認(rèn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)為竣工驗(yàn)收后的一定時(shí)間（如30天）。非PPP模式的綜合開發(fā)項(xiàng)目，如以滾動開發(fā)方式實(shí)施，投資成本確認(rèn)時(shí)間周期往往為某個(gè)自然年度，時(shí)間節(jié)點(diǎn)為當(dāng)年初的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)前（如3月底前）對上一年度完成的投資成本進(jìn)行確認(rèn)。但實(shí)踐中一些非PPP模式的綜合開發(fā)項(xiàng)目，也采用類似PPP模式的成本確認(rèn)機(jī)制，在子項(xiàng)目竣工決算之后才進(jìn)行付費(fèi)，不利于通過滾動開發(fā)控制投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡量避免。
五、 運(yùn)營服務(wù)
1. 開始運(yùn)營
風(fēng)險(xiǎn)描述：開始運(yùn)營的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和運(yùn)營條件約定不明，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法及時(shí)進(jìn)入運(yùn)營收費(fèi)期，影響項(xiàng)目投資回報(bào)。
審核建議：開始運(yùn)營的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在不同類型的項(xiàng)目中意義有所區(qū)別。（1）政府付費(fèi)類項(xiàng)目，開始運(yùn)營的時(shí)間與項(xiàng)目竣工的時(shí)間基本一致，與政府付費(fèi)時(shí)間也基本一致，應(yīng)明確約定在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的次日即進(jìn)入運(yùn)營期、付費(fèi)期。（2）使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，項(xiàng)目竣工后并不一定當(dāng)然具備運(yùn)營收費(fèi)的條件，可能還需履行相應(yīng)的收費(fèi)許可審批程序，應(yīng)明確約定政府方及時(shí)辦理相關(guān)審批手續(xù)，確保項(xiàng)目具備運(yùn)營條件的義務(wù)。（3）片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，往往包含多個(gè)不同類型的子項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)子項(xiàng)目特點(diǎn)分別進(jìn)入運(yùn)營期，不宜在項(xiàng)目全部竣工后才開始運(yùn)營。（4）對于因政府方原因?qū)е马?xiàng)目無法及時(shí)開始運(yùn)營的情形，應(yīng)約定運(yùn)營期相應(yīng)順延，增加的費(fèi)用由政府方承擔(dān)，政府付費(fèi)類項(xiàng)目可約定視為開始運(yùn)營。
2. 運(yùn)營成本
風(fēng)險(xiǎn)描述：運(yùn)營成本的承擔(dān)方式約定不合理，實(shí)際發(fā)生的運(yùn)營成本得不到政府方足額確認(rèn)，導(dǎo)致社會資本自行承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：（1）項(xiàng)目合同中關(guān)于運(yùn)營成本的確定方式主要有以下幾種：一是由社會資本在投標(biāo)時(shí)報(bào)出各年度的運(yùn)營成本預(yù)期金額，或者按照子項(xiàng)目工程費(fèi)的一定比例（如1%）確定運(yùn)營成本，限額之內(nèi)據(jù)實(shí)支付，超出部分由社會資本自行承擔(dān)；二是政府方不支付運(yùn)營成本，由社會資本通過可用性付費(fèi)或使用者付費(fèi)予以彌補(bǔ)，或者使用者付費(fèi)不足以彌補(bǔ)的部分，由政府方提供缺口補(bǔ)助；三是按照經(jīng)政府認(rèn)可的運(yùn)營方案，以經(jīng)審計(jì)的實(shí)際運(yùn)營成本作為確定運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的依據(jù)。（2）建議爭取在項(xiàng)目合同中約定，以經(jīng)審計(jì)的實(shí)際運(yùn)營成本作為確定運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的依據(jù)，如相關(guān)子項(xiàng)目具備使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，則運(yùn)營成本與使用者付費(fèi)之間的差額，由政府方補(bǔ)足。（3）如必須約定具體的運(yùn)營成本預(yù)期金額，應(yīng)在合同中約定相應(yīng)的調(diào)價(jià)機(jī)制，按照一定的年度增長比例，或根據(jù)物價(jià)指數(shù)年度變化情況調(diào)整運(yùn)營成本。并且，此時(shí)需對運(yùn)營成本包含的內(nèi)容作出明確限定，如是否包含大中修、移交前的恢復(fù)性大修等。（4）在合同中明確，因政府方提高運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等非社會資本原因增加的運(yùn)營成本，由政府方承擔(dān)。
3. 運(yùn)營服務(wù)外包
風(fēng)險(xiǎn)描述：合同關(guān)于運(yùn)營服務(wù)外包的約定，不符合有關(guān)政策要求，或政府方對運(yùn)營服務(wù)外包供應(yīng)商的選擇干預(yù)過多，影響后期執(zhí)行。
審核建議：（1）正確理解運(yùn)營服務(wù)外包的政策法規(guī)。對于PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號），合同中不能弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不能約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)。這里的問題在于如何理解其中的“運(yùn)營責(zé)任”。有的認(rèn)為，社會資本必須自行負(fù)責(zé)運(yùn)營，不得外包給第三方；有的認(rèn)為，這里并未完全禁止運(yùn)營服務(wù)外包，外包只是將具體工作委托第三方實(shí)施，但責(zé)任仍由項(xiàng)目公司或社會資本承擔(dān)，所禁止的是社會資本將運(yùn)營完全轉(zhuǎn)包給其他方的情形。第二種說法比較合理，而且實(shí)踐中項(xiàng)目合同普遍對運(yùn)營服務(wù)外包作出了約定。（2）合同中不宜對運(yùn)營服務(wù)外包作過多限制，不宜約定政府方指定或?qū)徟\(yùn)營服務(wù)供應(yīng)商，應(yīng)約定由項(xiàng)目公司自行通過招標(biāo)選擇運(yùn)營服務(wù)供應(yīng)商，報(bào)政府方備案。
4. 更新改造
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目運(yùn)營過程中可能需要進(jìn)行更新改造并追加投資，如合同中約定不明或約定由社會資本自行承擔(dān)，將增加社會資本投資風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：在項(xiàng)目合同中對更新改造和追加投資的范圍、觸發(fā)條件、實(shí)施方式、投資控制、補(bǔ)償方案等進(jìn)行約定，避免一概由項(xiàng)目公司籌措資金且不予補(bǔ)償。如高速公路項(xiàng)目車流量達(dá)到設(shè)計(jì)飽和交通量時(shí)，政府方可要求項(xiàng)目公司進(jìn)行改擴(kuò)建，負(fù)責(zé)資金籌措和建設(shè)實(shí)施，增加的投資額由政府方按本項(xiàng)目收益率及邊界條件予以相應(yīng)補(bǔ)償。
六、 項(xiàng)目移交
1. 移交方式
風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目合作期滿，一般均需無償移交政府方，如移交方式約定不符合國資監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，將導(dǎo)致難以執(zhí)行。
審核建議：政企合作項(xiàng)目的移交方式，主要包括資產(chǎn)移交和股權(quán)移交兩種，具體選擇何種方式，需結(jié)合項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬相關(guān)約定統(tǒng)籌考慮。（1）如合同約定項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)屬于政府，社會資本/項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)享有管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，則合作期滿僅是將項(xiàng)目的管理權(quán)移交政府，基本不涉及資產(chǎn)權(quán)屬的變更。此時(shí)，可采用資產(chǎn)移交、注銷項(xiàng)目公司的方式。（2）如合同約定項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)屬于項(xiàng)目公司，則合作期滿移交時(shí)，無論采用資產(chǎn)移交還是股權(quán)移交的方式，都將涉及國有資產(chǎn)交易，需履行資產(chǎn)評估、進(jìn)場交易等程序，難以無償移交。（3）特別是有些情況下，盡管社會資本在合作期滿后退出，政府方仍需要保留項(xiàng)目公司作為經(jīng)營主體。此時(shí)，建議考慮采用股權(quán)移交的方式，避免資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。為規(guī)避國有資產(chǎn)交易程序中的評估溢價(jià)問題，可在公司章程中約定，社會資本實(shí)現(xiàn)約定投資收益之后，不再享有項(xiàng)目公司分紅及剩余財(cái)產(chǎn)分配的權(quán)利。
2. 恢復(fù)性大修
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類的項(xiàng)目，移交前恢復(fù)性大修的費(fèi)用承擔(dān)約定不明，可能導(dǎo)致社會資本自行承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，移交前恢復(fù)性大修的費(fèi)用，納入最后一個(gè)年度的運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，需明確移交前恢復(fù)性大修的具體標(biāo)準(zhǔn)，避免產(chǎn)生過高的修復(fù)費(fèi)用。
七、 回報(bào)機(jī)制
1. 績效評價(jià)
風(fēng)險(xiǎn)描述：績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、頻率過高、罰則過重，未建立有效的整改和異議機(jī)制，難以有效控制績效評價(jià)扣款風(fēng)險(xiǎn)，影響社會資本投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。
審核建議：績效評價(jià)機(jī)制是政企合作項(xiàng)目中應(yīng)對隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，無論是否采用PPP模式實(shí)施，均應(yīng)在項(xiàng)目合同中作出適當(dāng)約定。
對于PPP項(xiàng)目，財(cái)政部《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》對績效評價(jià)有明確規(guī)定，應(yīng)注意結(jié)合實(shí)際在合同中約定如下內(nèi)容：（1）績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為項(xiàng)目合同的附件，后續(xù)如需調(diào)整應(yīng)經(jīng)雙方協(xié)商一致；（2）建設(shè)期績效評價(jià)的時(shí)間和頻率，應(yīng)結(jié)合子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收進(jìn)行一次性評價(jià)，不宜按年度進(jìn)行多次評價(jià)；（3）建設(shè)期績效評價(jià)扣款金額，應(yīng)有明確的上限（如子項(xiàng)目工程費(fèi)的1%），以之為基數(shù)根據(jù)績效評價(jià)系數(shù)確定扣款金額；（4）建設(shè)期績效評價(jià)扣款金額可在后續(xù)第一期政府付費(fèi)中扣除，也可以違約金的名義單獨(dú)支付，但不能將其在項(xiàng)目總投資中核減，避免影響運(yùn)營期可用性服務(wù)費(fèi)的支付基數(shù)；（5）運(yùn)營期績效評價(jià)結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)支付的掛鉤比例，PPP項(xiàng)目的掛鉤比例不超過30%，非PPP項(xiàng)目則沒有明確規(guī)定，可約定較低的掛鉤比例（如10%）；（6）使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的績效評價(jià)，一般可通過違約金的形式體現(xiàn)，不宜將評價(jià)結(jié)果與收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤；（7）績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)給予項(xiàng)目公司至少一次整改機(jī)會，整改合格后不予扣款；（8）項(xiàng)目公司對績效評價(jià)結(jié)果有異議的，應(yīng)通過第三方機(jī)構(gòu)評估認(rèn)定。
對于非PPP項(xiàng)目，沒有關(guān)于績效評價(jià)的明確規(guī)定，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際參照PPP有關(guān)規(guī)則進(jìn)行約定，有時(shí)并不需要針對每個(gè)子項(xiàng)目建設(shè)期單獨(dú)進(jìn)行績效評價(jià)，而是按照年度對項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營的整體情況進(jìn)行評價(jià)，弱化績效評價(jià)對政府付費(fèi)的影響程度。
2. 使用者付費(fèi)
風(fēng)險(xiǎn)描述：使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，實(shí)際收費(fèi)水平不達(dá)預(yù)期，甚至難以覆蓋投資建設(shè)運(yùn)營成本；可行性缺口補(bǔ)貼類項(xiàng)目，約定了由社會資本自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估使用者付費(fèi)金額或使用量區(qū)間，如使用者付費(fèi)不足，由社會資本自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：使用者付費(fèi)不足的風(fēng)險(xiǎn)，正常履約情況下應(yīng)由社會資本自行承擔(dān)，需在投標(biāo)報(bào)價(jià)階段客觀評估。合同中需注意的是，如因政府方原因?qū)е率褂谜吒顿M(fèi)受到影響，應(yīng)當(dāng)對社會資本進(jìn)行補(bǔ)償。例如綜合開發(fā)類項(xiàng)目，如使用者付費(fèi)相關(guān)的子項(xiàng)目被取消，或縮減規(guī)模，則應(yīng)調(diào)整預(yù)估使用者付費(fèi)金額，增加政府補(bǔ)貼或另行安排其他使用者付費(fèi)項(xiàng)目予以補(bǔ)足。
3. 土地出讓收入
風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，如區(qū)域內(nèi)新增土地出讓收入不足以覆蓋投資成本及回報(bào)，或因政策變化導(dǎo)致土地出讓收入無法作為支付資金來源，可能導(dǎo)致社會資本重大投資損失。
審核建議：土地出讓收入不足是片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)之一，特別是當(dāng)前普遍采用的區(qū)域自平衡模式，往往約定政府方支付豁免條款。從項(xiàng)目合同層面至少需注意以下內(nèi)容：（1）合作范圍內(nèi)的規(guī)劃需已經(jīng)批復(fù)或基本確定，并應(yīng)明確將規(guī)劃調(diào)整作為投資建設(shè)計(jì)劃調(diào)整的事由；（2）應(yīng)在項(xiàng)目合同中約定，合作區(qū)域內(nèi)可出讓經(jīng)營性用地的面積、土地性質(zhì)、出讓計(jì)劃，如無法達(dá)到約定規(guī)模，社會資本有權(quán)調(diào)整投資建設(shè)計(jì)劃；（3）如簽約時(shí)無法確定具體年度出讓計(jì)劃，應(yīng)約定后續(xù)土地出讓的時(shí)序和價(jià)格等事項(xiàng)須由雙方協(xié)商確定，并依據(jù)土地出讓計(jì)劃制定、調(diào)整投資建設(shè)計(jì)劃；（4）如最終審批通過的土地出讓計(jì)劃與雙方協(xié)商情況不一致，社會資本應(yīng)有權(quán)調(diào)整投資建設(shè)計(jì)劃；（5）土地出讓收入扣除剛性計(jì)提金額之后，應(yīng)當(dāng)全部用于支付社會資本投資成本及回報(bào)，在社會資本投資成本及回報(bào)完全實(shí)現(xiàn)之前不得挪用?？偟膩碚f，應(yīng)按照“以收定支”的原則設(shè)計(jì)相關(guān)合同條款，實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)計(jì)劃與土地出讓計(jì)劃的匹配，盡可能控制投資風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)于土地出讓收入作為社會資本回報(bào)支付資金來源的問題，目前的政策法規(guī)并未完全禁止。雖然依據(jù)相關(guān)文件（如財(cái)綜〔2016〕4號文、財(cái)金〔2016〕91號文），社會資本的收益不得與土地出讓收入掛鉤。但從司法實(shí)踐來看，這里的“掛鉤”主要是指“土地溢價(jià)分成”的模式。涉及“土地溢價(jià)分成”模式的合同約定，早些年最高人民法院的判例曾普遍認(rèn)定合同有效，但近年來多個(gè)判例認(rèn)定合同無效。其主要理由是，法律規(guī)定的土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出，溢價(jià)分成的約定與土地出讓收入的法定使用范圍明顯不符，變相減免土地出讓金、擠占挪用土地收益的行為，明顯損害國家利益和社會公共利益。但是，只要合同約定的社會資本回報(bào)符合《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等文件規(guī)定的土地出讓收入使用范圍，如征拆費(fèi)用、工程建設(shè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)成本等，均具有法律效力。需說明的是，這里關(guān)于土地溢價(jià)分成合同效力裁判結(jié)果的變化，并不是因?yàn)榉梢?guī)定發(fā)生了變化，只是法院的裁判尺度發(fā)生了變化。
另外，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）規(guī)定，“不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資”，主要是對以預(yù)期土地出讓收入作為還款來源的融資進(jìn)行限制，但對于以土地出讓收入作為社會資本投入資金的回報(bào)來源，則并未禁止。
4. 回報(bào)計(jì)算與支付
風(fēng)險(xiǎn)描述：投資回報(bào)的計(jì)算與支付安排中，支付周期過長，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)滾動開發(fā)，影響資金周轉(zhuǎn)效率。比較典型的是PPP項(xiàng)目的回報(bào)模式，建設(shè)期沒有投資收益，運(yùn)營期也要通過至少10年以上的周期，按照等額本息或等額本金的計(jì)算方式，緩慢回收投資。有的甚至在所有子項(xiàng)目建設(shè)期完成以后，才開始付費(fèi)。實(shí)踐中有些以特許經(jīng)營模式包裝的非PPP項(xiàng)目，也采用前述回報(bào)模式，不利于控制項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。
審核建議：（1）綜合開發(fā)項(xiàng)目如采用PPP模式，難以在建設(shè)期取得投資回報(bào)，至少應(yīng)按照子項(xiàng)目分別進(jìn)入運(yùn)營期并開始付費(fèi)；（2）如采用非PPP模式，應(yīng)按照滾動開發(fā)模式約定投資回報(bào)計(jì)算與支付安排，原則上以當(dāng)年度實(shí)際完成的投資額為基數(shù)，在下一年度支付投資成本及約定回報(bào)；（3）對于以特許經(jīng)營模式實(shí)施的非PPP項(xiàng)目，盡管發(fā)改委制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但其中并不存在類似PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的限制，應(yīng)爭取采用滾動開發(fā)的回報(bào)模式。
八、 保障機(jī)制
1. 逾期支付
風(fēng)險(xiǎn)描述：政府方未按合同約定付費(fèi)時(shí)，違約金過低或未約定違約金，變相鼓勵(lì)政府逾期支付；未針對政府逾期支付建立有效的剎車和退出機(jī)制，導(dǎo)致無法及時(shí)暫停或終止投資。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，政府方未按時(shí)付費(fèi)時(shí)，應(yīng)按照一定標(biāo)準(zhǔn)（如每日萬分之五，至少應(yīng)高于投資回報(bào)率）支付違約金；逾期超過一定時(shí)間（如180天）后，社會資本有權(quán)終止合同。需特別注意的是，有的城綜開發(fā)項(xiàng)目中，合同約定的支付條件比較寬松，政府方應(yīng)付未付金額可以滾動到下期支付，此時(shí)難以認(rèn)定為政府方違約，難以觸發(fā)剎車和退出機(jī)制。對此，建議至少應(yīng)約定政府方應(yīng)付未付金額累積達(dá)到一定比例或金額時(shí)，社會資本有權(quán)暫停項(xiàng)目投資建設(shè)，直至終止合同。
2. 提前終止
風(fēng)險(xiǎn)描述：提前終止事由限制過多，終止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低或者約定不明，導(dǎo)致社會資本難以及時(shí)足額獲得提前終止補(bǔ)償金。
審核建議：在項(xiàng)目合同中約定，政府方違反合同約定，社會資本方可通知政府方在一定期限內(nèi)（如30天）糾正違約行為，如政府方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未糾正，社會資本方可終止合同。并且針對社會資本違約、政府違約、法律變更、政府行為不可抗力，區(qū)分建設(shè)期、運(yùn)營期，分別進(jìn)行約定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體金額由雙方共同委托的審計(jì)或評估等中介機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定，并應(yīng)在中介機(jī)構(gòu)出具認(rèn)定報(bào)告之日起一定時(shí)間內(nèi)（如180天）完成支付。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)示例如下：
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序號 | 提前終止情形 | 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) |
1 | 社會資本違約 | 建設(shè)期終止時(shí)，為A1-B |
運(yùn)營期終止時(shí)，為A2-B | ||
2 | 政府違約 | 建設(shè)期終止時(shí)，為A1 B |
運(yùn)營期終止時(shí)，為A2 B | ||
3 | 法律變更、政府行為 | 建設(shè)期終止時(shí)，為A1 |
運(yùn)營期終止時(shí)，為A2 | ||
4 | 不可抗力 | 建設(shè)期終止時(shí)，為A1-（C-D）/2 |
運(yùn)營期終止時(shí)，為A2-（C-D）/2 |
A1：項(xiàng)目公司尚未收回的投資建設(shè)成本及約定回報(bào)。
A2：項(xiàng)目公司尚未收回的投資建設(shè)運(yùn)營成本及約定回報(bào)。
B：按照合同約定，違約方應(yīng)向守約方支付的違約金。
C：發(fā)生不可抗力情形后，經(jīng)評估認(rèn)定的項(xiàng)目直接損失。
D：發(fā)生不可抗力情形后，項(xiàng)目公司實(shí)際獲得的保險(xiǎn)賠款。
3. 法律變更
風(fēng)險(xiǎn)描述：法律變更的范圍約定不明，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制約定不合理，可能導(dǎo)致社會資本在因法律變更受損時(shí)無法得到合理補(bǔ)償。
審核建議：（1）法律變更的范圍不宜過于狹窄，應(yīng)包括法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，在合同生效以后發(fā)生變化的情形。（2）法律變更應(yīng)區(qū)別為政府方可控的法律變更，與政府方不可控的法律變更。前者屬于政府違約情形，視其具體影響，社會資本應(yīng)有權(quán)要求增加費(fèi)用、延長工期。后者雖不屬于政府違約情形，但原則上也應(yīng)屬于政府方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對社會資本的損失做出合理補(bǔ)償。（3）有的合同將政府方不可控的法律變更作為不可抗力處理，關(guān)鍵在于合同對不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制如何約定。如約定不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，則不宜將其作為不可抗力處理。如將不可控的法律變更作為政治不可抗力，由政府方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，則可作為不可抗力處理。
4. 不可抗力
風(fēng)險(xiǎn)描述：不可抗力的范圍約定不明，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制約定不合理，可能導(dǎo)致社會資本在因不可抗力受損時(shí)無法得到合理補(bǔ)償。
審核建議：（1）在政企合作項(xiàng)目合同中，不可抗力一般可分為自然不可抗力與政治不可抗力。前者主要包括臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、 洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災(zāi)害；有時(shí)也包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。后者主要包括非因簽約政府方原因?qū)е碌摹⑶也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔?、法律變更等。為避免混淆，建議在不可抗力條款僅就自然不可抗力作約定，政治不可抗力在政府方不可控的法律變更相關(guān)條款進(jìn)行約定。（2）關(guān)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)財(cái)政部有關(guān)政策文件規(guī)定，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會資本合理共擔(dān)，不宜約定由受損一方自行承擔(dān)。
5. 爭議解決
風(fēng)險(xiǎn)描述：爭議解決方式選擇不當(dāng)，導(dǎo)致發(fā)生糾紛時(shí)不能較好維護(hù)自身合法權(quán)益。
審核建議：（1）建議選擇項(xiàng)目所在地人民法院作為爭議解決機(jī)構(gòu)，不宜選擇仲裁方式。仲裁方式一裁終局，且仲裁員素質(zhì)比較一般，難以有效維護(hù)合法權(quán)益。政企合作項(xiàng)目合同標(biāo)的額普遍較大，訴訟時(shí)受理法院層級較高，并且可以上訴、申請?jiān)賹?，可超出?dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牱秶?，有利于維護(hù)社會資本合法權(quán)益。（2）近年來政企合作項(xiàng)目合同被法院認(rèn)定為行政協(xié)議的情形逐漸增多，行政協(xié)議約定的仲裁條款無效。
