法，國之權(quán)衡也，時之準(zhǔn)繩也。

——吳兢（唐）

隨著經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，政府投資工程逐漸成為建設(shè)工程總承包的“主戰(zhàn)場”。對于政府投資工程來說，政府審計無疑是一個無法回避的問題。如何處理好政府審計在政府投資工程項目中的適用問題，在實務(wù)界一直存在爭議。

本期，我們選取了一則最高法院典型案例，就司法實務(wù)中相關(guān)問題進行分析研究。下文，我們將予以分享，希望對您有所啟發(fā)。

案情簡介

一、2010年6月，經(jīng)公開招投標(biāo)，奇信公司中標(biāo)承建綿陽市中心醫(yī)院改擴建工程。同年8月，綿陽市中心醫(yī)院作為發(fā)包人、奇信公司作為承包人簽訂了《建設(shè)工程施工合同》。后奇信公司進場施工。

二、2011年9月，工程竣工驗收合格，奇信公司將該工程交付綿陽市中心醫(yī)院。同月，奇信公司向綿陽市中心醫(yī)院提交了竣工結(jié)算報告，載明“結(jié)算總價51585465元”。

三、2012年8月，綿陽市審計局向綿陽市中心醫(yī)院出具《審計通知書》，載明“我局決定成立審計組，對你單位組織建設(shè)的項目工程竣工結(jié)算進行審計復(fù)核”。由于審計復(fù)核結(jié)論遲遲未作出，案涉項目工程款一直未結(jié)清。后奇信公司訴至法院。

四、法院審理認(rèn)為，審計部門對發(fā)包人資金使用情況的審計與承包人和發(fā)包人之間對工程款的結(jié)算屬不同法律關(guān)系，不能以項目支出需審計為由，否認(rèn)承包人主張工程價款的合法權(quán)益。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將審計作為當(dāng)事人工程款結(jié)算條件。

五、本案中，《建設(shè)工程施工合同》中并未約定工程結(jié)算以綿陽市審計局審計結(jié)果為準(zhǔn)，綿陽市中心醫(yī)院不得以綿陽市審計局的審計結(jié)論作為工程款結(jié)算及支付條件。

核心觀點

建設(shè)工程合同的工程竣工結(jié)算依據(jù)應(yīng)以當(dāng)事人約定為準(zhǔn)，在政府投資工程項目中當(dāng)事人如未明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)時，審計部門對建設(shè)工程所作審計結(jié)論不能作為工程的結(jié)算依據(jù)。

實務(wù)分析

在政府投資或以政府投資為主的建設(shè)工程項目（以下簡稱“政府投資項目”）中，行政審計是難以避免的一個環(huán)節(jié)。依據(jù)《審計法實施條例》之規(guī)定，審計機關(guān)須對政府投資項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，依法進行審計監(jiān)督。

前些年，一些地方通過制定地方性法規(guī)，明確規(guī)定在招標(biāo)文件或合同中須以審計結(jié)論作為工程結(jié)算價款的依據(jù)。由此使得大量政府投資項目的發(fā)包人以等候政府審計結(jié)果為由拖延支付工程款、材料款，嚴(yán)重?fù)p害了承包人以及下游供應(yīng)商和勞務(wù)企業(yè)的權(quán)益。

由于施工企業(yè)對此反映激烈，引起了全國人大法工委注意并緊急出臺了相關(guān)意見，認(rèn)為地方性法規(guī)中強制將審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，超越了地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。后，各地法規(guī)紛紛進行了相應(yīng)刪改，將原先必需選項改成了可選條款。

由此可見，我國法律雖未認(rèn)可將審計結(jié)論作為建設(shè)項目的工程竣工結(jié)算依據(jù)。同時也并未禁止審計結(jié)論作為結(jié)算條款，且因政府審計結(jié)算條款本身具備必要性和合理性，故在建設(shè)工程中，合同當(dāng)事人仍可根據(jù)意思自治原則決定是否將審計結(jié)算條款置于合同中。

司法實踐中，多數(shù)法院認(rèn)為，審計機關(guān)的審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。政府投資的工程項目依法需接受審計，并不意味著審計機關(guān)的審計結(jié)論就應(yīng)當(dāng)作為發(fā)承包雙方工程竣工結(jié)算的依據(jù)。況且，政府審計與合同結(jié)算本身就是兩種不同的法律關(guān)系。因此，在建設(shè)工程合同合法有效情況下，合同未明確約定以政府審計作為工程結(jié)算依據(jù)的，建設(shè)單位不得以未完成結(jié)算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算與工程款支付。

此外，司法實踐中需具體問題具體分析，若雙方已明確約定采用政府審計作為結(jié)算依據(jù)，但出現(xiàn)審計機關(guān)久拖不審或久審不決現(xiàn)象，致使工程結(jié)算一直未能進行的情況，當(dāng)事人也可通過行政救濟或司法救濟途徑維護自身合法權(quán)益。

律師建議

建設(shè)單位在政府投資項目招投標(biāo)中或是簽訂合同中，應(yīng)確定是否需要以行政審計作為工程價款結(jié)算依據(jù)，如若需要，應(yīng)當(dāng)在合同中做出具體而明確的約定，以免因約定不清，導(dǎo)致在結(jié)算工程價款時發(fā)生爭議。此外，若明確約定了以行政審計結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的，審計機關(guān)無正當(dāng)理由遲遲未作出審計結(jié)論的，當(dāng)事人也可向法院申請通過提出司法鑒定的方式確定工程價款，來維護自身的合法權(quán)益。

類案參考

案例一 最高人民法院在審理弘立公司、天澤公司建設(shè)工程施工合同糾紛[(2019)最高法民申6183號]一案中認(rèn)為，案涉《建設(shè)工程施工合同》就合同價款明確約定，工程總價以政府審計部門審核造價為結(jié)算價。弘立公司申請再審以《招標(biāo)文件》中無以政府審計部門審核造價為結(jié)算價的要求并據(jù)此認(rèn)為本案工程價款不應(yīng)以政府審計部門的最終審計結(jié)論為計算依據(jù)的理由，不符合《建設(shè)工程司法解釋（二）》第十條規(guī)定的情形，本院不予采納?！督ㄔO(shè)工程施工合同》中“工程總價以政府審計部門審核造價為結(jié)算價”的約定系雙方真實意思，且不違反法律、行政法規(guī)的效力性強制規(guī)定，合法有效。并且案涉工程屬于拆遷還房安置小區(qū)工程，涉及到公眾利益，約定工程總價由政府審計部門審核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司報送給審計部門的《竣工結(jié)算書》，天澤公司在《竣工結(jié)算報告》上簽章僅是同意以該結(jié)算價款報送給審計部門，并不能據(jù)此認(rèn)定天澤公司同意以該價款作為最終結(jié)算依據(jù)。而弘立公司申請再審認(rèn)為其提交的《竣工結(jié)算報告》系按照約定的工程價款計價方式取費，應(yīng)提交專業(yè)的第三方中介機構(gòu)鑒定意見予以證明。在無證據(jù)認(rèn)定的情形下，原審判決駁回弘立公司關(guān)于工程款給付的請求并無不當(dāng)，亦不影響其在審計結(jié)論作出后另行依法主張權(quán)利。

案例二 最高人民法院在審理唐山三島與中海北方建設(shè)工程施工合同糾紛[(2020)最高法民申1122號]一案中認(rèn)為，中海北方與唐山三島簽訂《唐山灣三島旅游區(qū)濱海道BT項目合同》和《唐山灣三島旅游區(qū)三貝明珠客運碼頭BT項目合同》，對審計確定最終回購價、支付方式和比例等作了約定?，F(xiàn)案涉工程已交付使用多年，但中海北方仍未完全收回墊資款，而且由于工程施工過程中存在增項，中海北方的實際墊資數(shù)額遠遠超出雙方簽訂合同時暫定的工程造價。案涉BT項目合同約定：“工程竣工之日起第一個月唐山三島支付第一筆款，審計結(jié)束后第12個月付第二筆款，第24個月支付第三筆款，支付比例分別是合同價款的40%、30%、30%加合同價款乘以融資費率之和等”，但在中海北方于將全部工程結(jié)算資料交唐山三島進行審計后，由于工程資料不全等原因，審計機構(gòu)長期未能出具正式審計結(jié)論。若是根據(jù)唐山三島關(guān)于支付款項必須嚴(yán)格按照合同約定以審計結(jié)論形成后才能確定時間節(jié)點的主張，在本案審計結(jié)論長期無法形成的特殊情況下，對中海北方明顯不公。

案例三 最高人民法院在審理中恒公司、欽州投資公司建設(shè)工程施工合同糾紛[(2017)最高法民申405號]一案中認(rèn)為，中恒公司承包案涉工程的施工建設(shè)，并于2010年11月12日與欽州投資公司簽訂了施工合同補充協(xié)議。該協(xié)議約定：“最終結(jié)算價按欽州市公共投資審計中心審定的結(jié)果為準(zhǔn)?！睔J州市公共投資審計中心為欽州市審計局下屬事業(yè)單位，屬于審計部門。雖然審計部門對建設(shè)資金的審計具有行政監(jiān)督的性質(zhì)，但其出具的《審計報告》能否作為案涉工程價款的結(jié)算依據(jù)仍應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的約定而確定。本案中，雙方當(dāng)事人明確約定以欽州市公共投資審計中心的審計結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)，表明當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國家的審計行為對民事法律關(guān)系的介入，雙方當(dāng)事人皆應(yīng)受到合同該項結(jié)算條款的約束。在案涉合同的實際履行當(dāng)中，欽州投資公司于2012年8月向欽州市審計局報請對案涉工程進行結(jié)算審計，此后中恒公司與欽州投資公司亦在欽州市審計局的主持下對案涉工程進行對數(shù)。欽州投資公司和中恒公司的相關(guān)行為已表明該兩家公司對于欽州市審計局作為案涉工程款的結(jié)算審計單位并無異議。

法條鏈接

1.《中華人民共和國審計法(2021修正)》

第二十三條 審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況，進行審計監(jiān)督。

2.《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》

第二十二條 當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款不一致，一方當(dāng)事人請求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

3.《中華人民共和國審計法實施條例(2010修訂)》

第二十條 審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，包括：

（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的；

（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的。

審計機關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項目進行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。

4.《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》

第四十九條 依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人均應(yīng)依約履行。除合同另有約定，當(dāng)事人請求以審計機關(guān)作出的審計報告、財政評審機構(gòu)作出的評審結(jié)論作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持。合同約定以審計機關(guān)出具的審計意見作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人締約本意，將合同約定的工程價款結(jié)算依據(jù)確定為真實有效的審計結(jié)論。承包人提供證據(jù)證明審計機關(guān)的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補充鑒定、重新質(zhì)證或者補充質(zhì)證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請對工程造價進行鑒定。

5.最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見

河南省高級人民法院：

你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)。

6.中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知

（七）切實減輕企業(yè)資金負(fù)擔(dān)。加快清理政府部門和國有企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款，建立和完善防范拖欠長效機制，嚴(yán)禁政府和國有投資工程以各種方式要求企業(yè)帶資承包，建設(shè)單位要按照合同約定按時足額支付工程款，避免形成新的拖欠。規(guī)范工程價款結(jié)算，政府和國有投資工程不得以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)領(lǐng)域保證金相關(guān)規(guī)定，保證金到期應(yīng)當(dāng)及時予以返還，未按規(guī)定或合同約定返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向企業(yè)支付逾期返還違約金。優(yōu)化農(nóng)民工工資保證金管理，疫情防控期間新開工的工程項目，可暫不收取農(nóng)民工工資保證金。

出品 | 剛剛 Lawyers

指導(dǎo) | 段志剛

作者 | 朱兵兵、孫圳

責(zé)編 | 張喆、徐遠芳