文｜國務院發(fā)展研究中心課題組

提升技術育成能力是實現(xiàn)科技自立自強的關鍵。重大技術創(chuàng)新是一個循序漸進的過程，不僅周期長，還面臨技術和商業(yè)上的雙重不確定性。技術創(chuàng)新鏈中的“死亡之谷”是一個普遍現(xiàn)象，該現(xiàn)象導致創(chuàng)新鏈斷裂和技術難以成熟。創(chuàng)新型國家大多采用“官產學”聯(lián)合創(chuàng)新方式，建立技術育成機制，為企業(yè)提供相對成熟技術。中國設立了一批新型研發(fā)機構，在體制機制上開展了多方面探索，取得了一定成效，但與現(xiàn)實需求相比，還存在機構使命不落實、治理結構不完善、運行機制不健全等問題。建議進一步優(yōu)化國家應用技術研發(fā)規(guī)劃布局，明確機構的定位使命，完善治理機制和運行機制，打造政企共同參與投資決策、共享創(chuàng)新成果的合作生態(tài)，將國內外最新重大技術發(fā)現(xiàn)轉變?yōu)橄鄬Τ墒旒夹g，為企業(yè)創(chuàng)新打下堅實技術基礎。

一、技術成熟度與技術轉化的“死亡之谷"

在新一輪科技革命和產業(yè)變革背景下，全球科技制高點的競爭不僅要在原創(chuàng)型基礎研究上發(fā)力，更要不斷提高技術應用水平。實現(xiàn)科技成果轉化，需要經過育成使實驗室技術達到商用條件，育成能力強的國家更容易獲得新技術應用的先發(fā)優(yōu)勢。提高技術育成能力，有助于跨越基礎研究與應用研究間的“死亡之谷”、提高科技成果的轉化率，是中國實現(xiàn)高水平科技自立自強的必然選擇。

重大技術創(chuàng)新是一個循序漸進的過程：從科學原理到實驗室樣品，再到真實環(huán)境下的小規(guī)模試驗，最后到可廣泛應用的成熟技術和產品。這過程不僅周期長，還面臨技術和商業(yè)上的雙重風險。美國國防部門對武器裝備采辦項目普遍存在的“拖進度、漲費用”難題進行研究，發(fā)現(xiàn)技術不成熟是重要原因。一些企業(yè)在新技術開發(fā)中也常常出現(xiàn)“超時間、超預算”現(xiàn)象，主要原因也是對技術成熟度把握不準。為了應對技術不成熟的風險，美國國家航空航天局提出的技術成熟度（Technology Readiness Levels，TRL）模型將技術成熟度分為9個等級：①基本原理被發(fā)現(xiàn)和闡述；②形成技術概念或應用方案階段；③應用分析與實驗室研究，關鍵功能實驗室驗證階段；④實驗室原理樣機組件或實驗板在實驗環(huán)境中驗證；⑤完整的實驗室樣機，組件或實驗板在相關環(huán)境中驗證；⑥模擬環(huán)境下的系統(tǒng)演示；⑦真實環(huán)境下的系統(tǒng)演示；⑧定型試驗；⑨運行與評估。該模型在全世界得到廣泛應用。

從國家創(chuàng)新體系看，技術創(chuàng)新鏈中的“死亡之谷”是一個普遍現(xiàn)象，該現(xiàn)象導致創(chuàng)新鏈斷裂和技術難以成熟。根據美國的研究，雖然美國大學得到聯(lián)邦政府的大量資金支持，但是大多數(shù)研究成果停留在學術發(fā)表階段，只有少數(shù)成果被轉化為新產品或新工藝，究其原因，主要是“死亡之谷”所致。如圖所示，政府和大學投資的基礎研究集中在TRL1-3階段，企業(yè)投資的應用技術集中在TRL7-9階段，技術在TRL4-6階段存在投資“缺口”，即出現(xiàn)“死亡之谷”。

建立技術育成機制是打通創(chuàng)新鏈的關鍵。大學的使命和性質決定其難以延伸到后續(xù)階段，企業(yè)因風險承擔能力也無法延伸到前序階段。必須建立專門機制，跨越創(chuàng)新的“死亡之谷”，才能實現(xiàn)重大新技術源源不斷服務于產業(yè)創(chuàng)新。

二、國外的技術育成機制

從國際經驗看，創(chuàng)新型國家解決技術創(chuàng)新“死亡之谷”的主要做法是：由政府、科研部門和企業(yè)合作建立專門組織，一方面將科研部門的技術能力向后續(xù)階段延伸，另一方面將企業(yè)的技術產品化能力和市場分析能力向前序階段延伸，形成多種能力和多方利益集成的共同體，一起致力于提升技術的成熟度，降低技術與市場的雙重不確定性。國際上具有代表性的機構包括：美國的先進制造研究所、能源部量子信息科學研究中心、國家科學基金會人工智能研究所，英國的阿蘭圖靈研究所，德國的弗勞恩霍夫協(xié)會，比利時的微電子研究中心，等等。這些國外機構的技術育成機制的主要特點包括如下幾方面。

一是明確的應用技術開發(fā)使命。

該類機構的使命是致力于應用技術開發(fā)，目的是提升技術的成熟度。美國先進制造研究所是典型案例，美國于2012年開始陸續(xù)設立45家先進制造研究所，每個研究所專注于特定的先進制造技術領域，對“競爭前”階段的先進技術開展應用研究、實驗性開發(fā)、商品化試制，把實驗室完成的技術轉化為工廠的生產技術，大幅降低技術成熟度不夠帶來的風險，促進先進制造技術的大規(guī)模應用。德國弗勞恩霍夫協(xié)會也是一個典型案例，該機構是德國也是歐洲最大的應用科學技術研究機構，共設有74個研究機構，雇用了大約28000名工作人員，設有信息技術與通信、創(chuàng)新研究、生命科學、光學與表面技術、材料與零部件、微電子、生產技術7個學部，擁有全鏈條、立體性的應用研究創(chuàng)新體系，在技術轉化、產品研發(fā)、管理咨詢、政策制定等方面都有著出色的成就，是德國工業(yè)經濟至關重要的組成部分。

二是多元化的資金來源。

多元化的資金來源可以保障機構的長期運行，也是“官產學”聯(lián)合創(chuàng)新的黏合劑。美國先進制造研究所的初始資金由政府和私營部門共同籌集，二者的出資比例為1：1，聯(lián)邦政府的資助主要用于研究所的啟動與初期運轉，企業(yè)按照會員制參與，會員資格分為鉑金、金、銀三個等級，年費分別20萬美元、5萬美元和1.5萬美元，三者享受不同的權利和優(yōu)惠待遇。企業(yè)會員制度擴展了伙伴關系網絡，是參與各方共贏共榮的制度保障，是創(chuàng)新生態(tài)的實現(xiàn)基礎。德國弗勞恩霍夫協(xié)會具有“非競爭性資金”和“競爭性資金”兩種資金類型，“非競爭性資金”來自聯(lián)邦政府、州政府以及歐盟的經費補助，主要用于長期性、面向未來的科研項目?！案偁幮再Y金”是通過競爭方式獲取的企業(yè)經費或收人，支持協(xié)會面向產業(yè)需要進行應用型技術開發(fā)。從總體結構看，中央政府的長期資金、競爭性政府科研經費、私營部門合同大約各占1/3。在多元化的資金來源中，各類資金發(fā)揮不同作用，政府資金保障基礎運行或支持長期性的技術開發(fā)，企業(yè)資金則發(fā)揮市場引導作用。

三是多方參與的治理機制。

良好的治理機制是完成機構使命和形成創(chuàng)新生態(tài)的重要基礎。該類機構一般采用非營利研究機構的法律形式。美國先進制造研究所是PPP模式組建的非營利研發(fā)機構，高層管理機構有執(zhí)行委員會、管理委員會和技術咨詢委員會。執(zhí)行委員會主要由公共部門、工業(yè)界、學術界和非營利組織的代表共11人組成，主要負責制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃和科研政策。管理委員會由企業(yè)會員和政府代表組成，主要職責是制定項目方針和技術戰(zhàn)略。技術咨詢委員會由技術官員組成，主要負責為策提供建議。德國弗勞恩霍夫協(xié)會是以協(xié)會身份注冊的獨立社團法人，是民辦公助的非營利研發(fā)機構，實行理事會負責制。理事會是最高決策機構，由會員大會選舉產生，由至多18位來自科學界、產業(yè)界的代表，4位聯(lián)邦政府代表，3位州政府代表，以及3位學術成員組成。理事會制定科研政策和研究計劃，決定分支機構的建立、合并、解散、改組等事項，修訂人事任免條例，修訂研究所章程，制定中長期財務規(guī)劃和預算，負責會員的接收和罷免工作等。多方參與的治理機制實現(xiàn)了機構戰(zhàn)略決策的科學性，可以綜合政府的戰(zhàn)略目標、技術發(fā)展趨勢、企業(yè)現(xiàn)實需求等多方面因素，確保機構朝正確方向發(fā)展。

四是與機構特性相適應的管理機制。

重大技術開發(fā)具有較長周期，必須尊重機構的自主性。例如，德國弗勞恩霍夫協(xié)會很重視科研評價，但遵循科研機構的發(fā)展規(guī)律，協(xié)會每5年組織一次對研究所的綜合評價。評價委員會由來自協(xié)會外部的科學界、產業(yè)界和政界人士組成。評價程序包括閱讀研究所報告和實地考察兩部分，主要考查其研發(fā)實力和戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行狀況。實地考察一般持續(xù)2—3天，主要對研究所的科研設施、人才隊伍、管理機構、研發(fā)輔助系統(tǒng)進行考察，并舉行對研究所所長的質詢答辯。對項目評估采取分類分級方式，一般項目的評估由研究所獨立組織，大型和重點項目的評估由執(zhí)行委員會組織，特大項目的評估則由德國弗勞恩霍夫協(xié)會和政府部門共同組織。對于研發(fā)周期在5年以上的項目，協(xié)會將在第三年安排中期評估，并將結果及時通報相關部門和企業(yè)。該類機構一般采取靈活的用人機制，如美國先進制造研究所沒有固定編制，實行任期制，重視引進優(yōu)秀人才；德國弗勞恩霍夫協(xié)會的研究所設在大學內，采用固定崗位與流動崗位相結合，吸收各類人才特別是在校研究生參與研究。

總結起來，這些機構的最大特點有兩條：一是“官產學”聯(lián)合創(chuàng)新機制，體現(xiàn)在資源投人、機構治理、項目合作、資源共享等多個層面。二是使命清晰，明確定位在解決“死亡之谷”環(huán)節(jié)。二者相互關聯(lián)，前者是后者的制度保障。

三、中國新型研發(fā)機構發(fā)展的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

在計劃經濟體制下，中國建立了相對完整的應用技術開發(fā)體系，但在體制機制上無法適應市場經濟發(fā)展的需要。為了在體制機制上打破應用技術研發(fā)機構游離于企業(yè)之外的局面，建立市場導向機制和促進技術成果轉化，“十五”期間，中央級370多家、地方800多家應用開發(fā)類院所先后完成改制，從政府部門直屬事業(yè)單位轉變?yōu)橹苯訁⑴c市場競爭的企業(yè)。改制在短期內激發(fā)了傳統(tǒng)科研院所的積極性，但從長期看弱化了共性技術的研發(fā)甚至形成了技術創(chuàng)新鏈條的斷層。隨著中國經濟發(fā)展水平的提升和對技術創(chuàng)新的需求不斷增加，北京、上海、廣東、江蘇、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)開始嘗試建立一些新型研發(fā)機構。

從參與主體看，當前中國新型研發(fā)機構可分為政府主導類（江蘇省產業(yè)技術研究院）、院所主導類（深圳先進技術研究院）、企業(yè)主導類（深圳光啟高等理工研究院）以及政企共建類（之江實驗室、北京協(xié)同創(chuàng)新研究院）四種類型。上述機構借鑒國外經驗，在體制機制上開展多方面探索，取得了一定成效，但與現(xiàn)實需求相比，這些應用技術領域的新型研發(fā)機構還有較大改進空間。

一是機構使命未落實。

新型研發(fā)機構設立時一般定位于應用技術的開發(fā)。如深圳先進技術研究院的使命為“以提升粵港地區(qū)及中國先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的自主創(chuàng)新能力為己任，在關鍵技術研究、產業(yè)共性技術攻關、人才教育、企業(yè)孵化等方面起到示范作用，成新型研發(fā)機構的典范，建成國際一流的工業(yè)研究院”；江蘇省產業(yè)技術研究院的使命為“定位于科學到技術轉化的關鍵環(huán)節(jié)，探索促進科技成果轉化的體制機制??攻克一批‘卡脖子’關鍵核心技術，成為推動江蘇高質量發(fā)展的核心引擎”。在實踐中，有的新型研發(fā)機構仍然存在使命偏離現(xiàn)象。如一些研發(fā)機構花費大量資源從事理論研究，原因與科研機構和科研人員的評價機制有關。中國科研機構和科研人員的評價機制都離不開論文指標，沒有論文指標的支撐，科研機構在申請項目方面缺乏競爭力，科研人員在職稱評定方面處于劣勢。

二是治理結構不完善。

中國新型科研機構存在“事業(yè)單位”和“民辦非企業(yè)單位”兩種法律形式登記。為了提高研發(fā)機構的獨立自主性，增強研發(fā)機構的活力，一般采用理事會治理的機制。理事會成員通常來自發(fā)起單位和資助部門，深圳先進技術研究院的理事會由中國科學院和深圳市各派3人組成，主要負責審議規(guī)章制度、提議院長人選、制定發(fā)展戰(zhàn)略等，具體事務由院長決策。理事會治理機制是中國新型研發(fā)機構的重要探索，取得了積極進展，但也存在一些問題需要解決。首先，理事會體制與行政事業(yè)體制之間的關系尚未厘清。以事業(yè)單位性質登記的新型科研機構要遵守行政事業(yè)單位的管理制度，嚴格執(zhí)行上級主管部門的規(guī)章要求，限制了機構自主決策的空間。其次，民辦非企業(yè)機構的獨立性尚未完全確立，有的參照事業(yè)單位管理，沒有真正實現(xiàn)獨立運行。

三是運行機制不健全。

新型研發(fā)機構在運行機制上開展了大膽探索，基本朝“企業(yè)化運行”靠攏，效果非常顯著。在經費來源上，大多是前期由政府出資設立機構，后期依靠市場化運營獲取項目經費。在人員激勵上，大多遵循按需設崗、按崗選聘、分類管理、能進能出的原則，對科研人員、實驗室技術人員、管理人員采用不同的聘用、管理和評價辦法。有些機構還采取末位淘汰制，通過設立明確的科研指標，對考核期內不達標的人員實行淘汰。新型研發(fā)機構在運行機制上也存在一些重要矛盾需要解決。首先，項目和經費的機制與機構的使命不完全相符。由于技術的不確定性和較長的開發(fā)周期，一般需要采取政府支持與企業(yè)參與相結合的方式，目前完全依靠市場競爭的做法容易導致機構缺乏積極性。其次，行政事業(yè)單位的相關管理制度限制了新型研發(fā)機構的活力。比如，需落實行政事業(yè)單位的干部管理制度、工資制度、經費管理制度等，管理過于僵化，與機構定位不相適應。

四是企業(yè)參與不足。

企業(yè)參與機構治理、內部管理、項目管理等各個層面，形成政府官員、科學家、企業(yè)家共商共建的機制，是保障機構實現(xiàn)使命的重要條件。目前企業(yè)作項目委托方在項目管理方面參與較多，但在機構治理、內部管理方面尚未建立有效參與機制，不僅容易導致現(xiàn)有機構偏向傳統(tǒng)科研體制，還易引發(fā)技術與市場脫節(jié)。

四、政策建議

提高技術育成能力，將國內外最新的重大技術發(fā)現(xiàn)轉變產業(yè)所需的成熟技術，是實現(xiàn)科技自立自強的關鍵環(huán)節(jié)。建議進一步優(yōu)化創(chuàng)新政策，不斷提高重大核心技術供給能力。

一是優(yōu)化國家應用技術研發(fā)規(guī)劃布局。

建議全面規(guī)劃中國應用技術研發(fā)資源配置，綜合考慮中國產業(yè)技術發(fā)展的重大瓶頸、現(xiàn)有技術力量的分布、科技發(fā)展的趨勢，圍繞產業(yè)需求布局應用技術研發(fā)力量。根據產業(yè)分布情況，采取中央和地方合作共建的方式，充分調動地方的積極性。在“十四五”期間建立更加完善的應用技術供給體系。

二是進一步完善新型應用技術研發(fā)機構管理體制。

第一，進一步明確各類新型研發(fā)機構的使命，按照技術成熟度的不同界定明確定位。第二，根據使命建立相應的項目與經費管理制度。對于早期技術研發(fā)，政府應給予一定的經費支持，引導企業(yè)提前介人；對于中晚期技術研發(fā)，應重點吸引企業(yè)參與。第三，改進項目評審和職稱評定制度。對于從事應用技術研發(fā)的機構和人員，不要將論文作為關鍵指標，建立新的職業(yè)通道，更加重視技術創(chuàng)新的實際成果。

三是進一步完善新型應用技術研發(fā)機構的治理機制。

定位于解決“死亡之谷”的應用技術研發(fā)機構，必須整合政府、科學家、企業(yè)家資源，同時解決技術和市場的雙重不確定性。就中國情況而言，重點是要鼓勵企業(yè)參與。讓企業(yè)參與投資、參與決策、分享成果，調動企業(yè)的積極性，引導技術育成的市場方向。完善治理需要從政府主導模式向多方參與模式轉變，比如民辦官助，設立民辦非企業(yè)單位，根據使命定位建立相應財政補助機制，實行理事會治理，由科學家和企業(yè)家共同決策。

本文摘自“國務院發(fā)展研究中心研究叢書2022”《科技自立自強：體制與政策》，國務院發(fā)展研究中心課題組著，中國發(fā)展出版社出版。本文執(zhí)筆人：馬駿、高太山、周健奇、馬淑萍

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