目前，"F EPC"、“投資人 EPC”乃至“投資合作 EPC”仍然是地方政府投融資領(lǐng)域各方關(guān)注的熱點。

我們從媒體最先披露的某地采用“F EPC”模式實施片區(qū)開發(fā)的消息談起。

據(jù)公開資料，該項目位于某地級市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，合規(guī)劃面積約2.9平方公里。整體項目總投資約200億元。

項目采用“F EPC”模式實施，中標方為某央企牽頭的聯(lián)合體。

“F EPC模式”是個什么東東？在當前的政策和市場背景下可行嗎？

下面，我們先說一說“F EPC”。

1.EPC F的概念

EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度進行負責。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設計工作，而且可能包括整個建設工程內(nèi)容的總體策劃以及整個建設工程實施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設備材料采購，而更多的是指專業(yè)設備、材料的采購；Construction應譯為“建設”，其內(nèi)容包括施工、安裝、試測、技術(shù)培訓等。F（Finance）是指融資。EPC F即工程承包方為業(yè)主解決部分項目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動項目。該模式是未來工程發(fā)展的一個極為重要的方向。

2.“EPC F”的適用項目領(lǐng)域

目前EPC F主要適用于由政府投資的基礎設施和公共服務領(lǐng)域。

政府投資項目，是指政府使用各類政府投資資金，包括預算內(nèi)投資、各類專項建設基金、統(tǒng)借國外貸款等進行全部或部分投資的項目。政府投資的方式分為直接投資、資本金注入、投資補助、基金注資、擔保補貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。如果政府通過財政直接投資或資本金的方式投資項目，則項目為政府直接投資項目，項目單位一般為政府有關(guān)部門、事業(yè)單位或?qū)ｉT設立的臨時指揮部等等。按照政府投資項目的相關(guān)管理規(guī)定，上述項目單位可依法委托代建單位對項目建設進行管理。在此情況下，地方國企(含平臺公司)可以成為代建單位，并在實際上履行建設單位的職能。

需要注意的是，代建制在實操層面的推廣和應用并未達到主管部門的預期，地方政府直接指定或委托地方國企(含平臺公司)實施項目建設的情況屢見不鮮。

對于政府投資項目之外的其他項目，即應屬于企業(yè)投資項目。即便投資人是項目所在地的國企(含平臺公司)，項目性質(zhì)也是企業(yè)投資，地方國企(含平臺公司)為項目單位(同時也可以是項目業(yè)主和建設單位)。

3.“EPC F”三大主體的關(guān)系

在“EPC F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主體：地方國企、EPC承包商和合資公司。

地方國企即前文所述項目建設單位，EPC承包商則是通過招標程序取得特定項目承包權(quán)的經(jīng)濟實體。

至于合資公司，通常由地方國企與EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)合資設立，其功能在于打通特定融資渠道，并賦予EPC承包商相應的工程款結(jié)算保障。融資渠道因融資主體而異。

對于“EPC F”模式而言，政府方和地方國企通常需要借重EPC承包商的資金實力及融資能力，同時不能違反建筑法對于EPC合同的工程款結(jié)算要求。

為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)需要通過與地方國企共同設立合資公司，以雙方共同注入資本金的方式部分解決特定項目的EPC合同工程款支付難題及EPC承包商的合理關(guān)切。至于項目的其他資金需求，則需要通過其他融資渠道加以解決。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)和地方國企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若項目本身擁有政府付費來源(基于前文所述的特許經(jīng)營或ABO)，當然也可以用于項目融資之目的。

為實現(xiàn)上述融資安排，地方國企和合資公司之間存在一個身份轉(zhuǎn)換的問題。即合資公司需要成為項目建設單位，從地方國企承繼其與EPC承包商之間的EPC合同。這里可能涉及到的相關(guān)合規(guī)問題及解決方案，需要具體問題具體分析，此處不贅述。

4.“EPC F”涉及的四個問題

如前文所述，“ECP F”模式主要適用于基礎設施項目。因此，基礎設施項目投融資的基本邏輯對該模式無疑也是適用的，該模式同樣需要回答以下四個問題：

（1）項目所需資金從哪里來?

A:暫定答案：EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)的股權(quán)出資、項目資產(chǎn)抵押或收益權(quán)質(zhì)押融資、第三方擔保(或其他增信方式)融資。

（2）資金如何使用?

A:暫定答案：通過合資公司啟動項目建設，支付工程款及其它費用。

（3）相關(guān)投資如何回收?

A:暫定答案：項目自身收益，以及必不可少的政府資金支持(政府履行出資義務——適用于政府投資項目、政府付費——適用于特許經(jīng)營或ABO模式、政府回購項目資產(chǎn)或合資公司股權(quán))，具體資金來源及相關(guān)安排因項目而異。倘若完全沒有政府資金作為后盾，“EPC F”模式的可行性存疑。

（4）如何在合法合規(guī) 的前提下解決以上三個問題?

A:在當前的地方債管控政策環(huán)境之下，除履行對政府投資項目的出資義務之外，政府方對“EPC F”模式的資金支持方式應當著重避免觸碰地方債管控紅線，這一點需要項目各方予以正視。

5. “EPC F”涉及的優(yōu)缺點

優(yōu)點：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進入清理整頓階段以來，社會各界對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC F”的迅猛發(fā)展提供了機會。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴格的PPP推進流程，“EPC F”模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。

三是地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。

缺點：

第一， 從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 承包商在 EPC F的項目多地從建 設環(huán)節(jié)的經(jīng)濟可行性和工程建造可行性考慮， 傾向于掩蓋運營期的收 益風險。

第二， 由于 EPC F的商業(yè)模式也只完成了產(chǎn)業(yè)鏈的融資和工程建設環(huán)節(jié)，這一過程通常只需要 3-5 年時間，而沒有拓展到可持續(xù)盈利幾十年之久的后期運營、 維護等高附加值環(huán)節(jié)。

EPC F模式既具備EPC模式的基本特征，又在此基礎上衍生出了“融資”功能，通常是指公共設施項目的項目業(yè)主通過招標等方式選定承包商，由該承包商直接或間接籌措項目所需建設資金，以及承攬工程總承包相關(guān)工作，待項目建設完成后移交給項目業(yè)主，并由項目業(yè)主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設模式。

模式可能存在的風險點

對于公共設施項目的立項程序，通常可按項目資金來源區(qū)分為政府投資項目和企業(yè)投資項目。針對企業(yè)投資項目而言，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明令禁止其以EPC F的模式實施；針對政府投資項目而言，如以EPC F模式實施，則可能存在以下風險點：

（一）違法違規(guī)風險

1.涉嫌違反《預算法》及《政府投資條例》等法律法規(guī)

我國《預算法》（2018年12月29日修正）第35條第2~4款規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保?！庇纱丝梢姡谫Y舉債的方式和途徑須嚴格按照《預算法》的法律規(guī)定，而EPC F模式顯然不屬于法定的政府融資舉債方式，故政府投資項目采用EPC F模式實施存在違反《預算法》規(guī)定的風險。

此外，《政府投資條例》（國務院令第712號，2019年7月1日施行）第5條規(guī)定：“政府投資應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金?！钡?2條規(guī)定：“政府投資項目所需資金應當按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設。”由此可見，以EPC F模式實施的政府投資項目，一方面，由施工企業(yè)向政府或項目業(yè)主直接提供資金涉嫌違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金；另一方面，如采用延付型EPC F等模式，還可能被認定為由施工單位墊資施工，故而該種做法也存在違反《政府投資條例》相關(guān)規(guī)定的風險。

2.涉嫌違反規(guī)范性文件

《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確規(guī)定，地方政府舉債融資機制僅限于以發(fā)行政府債券方式舉債、PPP（即政府和社會資本合作）、在依法擔保的范圍內(nèi)可能會承擔的或有債務；《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》(財預〔2016〕175號)規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！?；《財政部關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)規(guī)定：“地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！鄙鲜鑫募鞔_限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而EPC F模式并不屬于當前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑，故涉嫌構(gòu)成政府方變相融資舉債，存在違規(guī)風險。

同時，由于EPC F模式的融資、建設和移交特征與BT模式特征高度契合，即均為政府方進行基礎設施建設，先由承包商籌集或墊付資金，項目建設完成后移交給政府方管理，政府方向承包商支付回購款的模式。財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預〔2012〕463號)明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”，雖然該規(guī)范性文件目前已被廢止，但是近年來財政部出臺的《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》(財金〔2016〕92號)等一系列文件，均明確規(guī)定政府方不得在預算安排之外與其他單位或企業(yè)簽訂回購（BT）協(xié)議，以及項目實施不得采用建設—移交方式。因此，在EPC F模式下，由政府方作為直接債務主體，而未在項目開始實施前即先行安排財政預算資金，也可能存在被認定為以BT模式實施的違規(guī)風險。

綜上，采用EPC F模式的政府投資項目存在涉嫌違反法律、行政法規(guī)以及規(guī)范性文件的風險。特別需注意的是，根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”。因此，如該種做法被認定為違反《預算法》《政府投資條例》等法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定的，則可能導致承包商與項目業(yè)主所簽訂的融資協(xié)議或融資條款存在無效的風險。如合同被認定無效，則合同違約條款也無效。對于承包商而言，僅能向業(yè)主方主張實際損失，而無法按照合同約定主張相應的違約金，此外，承包商還可能需因其過錯被判令承擔相應的責任。

完整文章見周月萍 周蘭萍編著《環(huán)境能源與基礎設施工程總承包（EPC）法律實務》

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