作者：方軍（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級(jí)巡視員）

行政規(guī)范性文件被人們通俗地稱(chēng)為“紅頭文件”。實(shí)踐中，“紅頭文件”作為行政機(jī)關(guān)確保法律法規(guī)全面正確實(shí)施的重要手段，是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，也是開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)的重要依據(jù)，其作用不容低估，但是制發(fā)主體不明確、程序規(guī)則不清晰、內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)格所帶來(lái)的濫發(fā)文、亂發(fā)文甚至出現(xiàn)奇葩文件的情況時(shí)有所聞，成為影響黨和政府依法治國(guó)、依法行政形象的一大痼疾。

“紅頭文件”應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性，規(guī)范是破解“紅頭文件”難題的重心。所謂規(guī)范，體現(xiàn)于文件制定、管理和監(jiān)督的全過(guò)程，其要義又在于“有規(guī)則守規(guī)則”這六個(gè)字。缺乏規(guī)范的支撐和約束，“紅頭文件”就很難與行政規(guī)范性文件的身份名實(shí)相符。

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視規(guī)范“紅頭文件”的問(wèn)題。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為“紅頭文件”制定、管理和監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)性的制度框架，這也標(biāo)志著與“紅頭文件”有關(guān)的規(guī)則體系正式確立。近3年來(lái)，各地方各部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央國(guó)務(wù)院要求，不斷加強(qiáng)“紅頭文件”的制定、管理和監(jiān)督，探索完善合法性審核機(jī)制，“紅頭文件”的整體質(zhì)量有了明顯提升。同時(shí)也要看到，“紅頭文件”的痼疾還沒(méi)有得到完全根治，某些地區(qū)局部領(lǐng)域任性文件、奇葩文件還未絕跡，一定程度上助長(zhǎng)了運(yùn)動(dòng)式管理和“一刀切”執(zhí)法亂象，人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。對(duì)此，必須繼續(xù)采取有力措施，落實(shí)好黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)范“紅頭文件”的規(guī)則制度，加大對(duì)地方和部門(mén)實(shí)際工作的指導(dǎo)和推進(jìn)力度，適時(shí)啟動(dòng)國(guó)家統(tǒng)一立法的研究和相關(guān)進(jìn)程，著力把黨和國(guó)家重大決策部署以法律制度的形式予以確認(rèn)，確保已有的各類(lèi)規(guī)則體系得到不折不扣地執(zhí)行，真正靠制度從根本上解決“紅頭文件”的老大難問(wèn)題。

一是厘清“紅頭文件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。按照規(guī)定，“紅頭文件”是“行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”，不含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件。實(shí)踐中，對(duì)“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織”的具體范圍應(yīng)當(dāng)如何界定，對(duì)多種多樣的公文形態(tài)應(yīng)當(dāng)如何取舍，還存在不少歧見(jiàn)。針對(duì)這類(lèi)情況，上海等地采取編制制定主體清單、清單外單位不得制定“紅頭文件”的做法，值得借鑒、推廣。

二是嚴(yán)格“紅頭文件”的制定程序。重點(diǎn)是把握好動(dòng)議立項(xiàng)、籌備起草、合法性審核、審議公布四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。動(dòng)議立項(xiàng)階段，要加強(qiáng)文件制發(fā)的必要性研究，控制發(fā)文數(shù)量，強(qiáng)化計(jì)劃和進(jìn)度約束，最大限度杜絕發(fā)文的隨意性。籌備起草階段，要廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究和評(píng)估論證，全面收集整理有關(guān)材料，明確起草依據(jù)、需要采取的措施并附具理由說(shuō)明，確保文件起草工作基礎(chǔ)扎實(shí)。合法性審核階段，不僅要保證有人員審核、有時(shí)間審核、有條件審核，還要做到審核標(biāo)準(zhǔn)清晰一致、審核事項(xiàng)沒(méi)有遺漏、審核過(guò)程超脫專(zhuān)業(yè)、審核意見(jiàn)受到尊重，從而防范因?qū)徍谁h(huán)節(jié)虛置而滋生的法律風(fēng)險(xiǎn)。審議公布階段，要堅(jiān)持集體討論、真審真議、如實(shí)記錄不同意見(jiàn)，體現(xiàn)制度建設(shè)過(guò)程中科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求，同時(shí)要及時(shí)通過(guò)多種方式和渠道向社會(huì)公開(kāi)已經(jīng)出臺(tái)的“紅頭文件”，做好跟進(jìn)宣傳解讀工作。

三是強(qiáng)化“紅頭文件”的管理監(jiān)督?！凹t頭文件”不可一發(fā)了之。首先，制定機(jī)關(guān)要加強(qiáng)整理匯編工作，做到目錄完整、底數(shù)清楚，方便行政機(jī)關(guān)適用和社會(huì)公眾查詢(xún)。其次，要定期開(kāi)展清理評(píng)估和后續(xù)相關(guān)工作，對(duì)上位依據(jù)調(diào)整或者實(shí)際情況發(fā)生重大變化等情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止，避免出現(xiàn)“僵尸”文件，破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。再次，要強(qiáng)化事后監(jiān)督，不斷完善備案審查機(jī)制，充分發(fā)揮行政層級(jí)監(jiān)督的作用，注重運(yùn)用行政復(fù)議行政訴訟等救濟(jì)渠道的附帶審查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法的“紅頭文件”，促進(jìn)“紅頭文件”制發(fā)規(guī)范、內(nèi)容合法、執(zhí)行有效。

四是研究推動(dòng)“紅頭文件”的國(guó)家統(tǒng)一立法。立法是規(guī)范“紅頭文件”的一個(gè)重要方面。一段時(shí)期以來(lái)，不少地方和部門(mén)先后制定了本地方本系統(tǒng)有關(guān)“紅頭文件”制定管理和監(jiān)督的規(guī)定，起到了積極的效果。同時(shí)，這種分散立法、多頭規(guī)范的格局也帶來(lái)一些問(wèn)題，例如某些關(guān)鍵問(wèn)題的理解各行其是，合法性審核具體標(biāo)準(zhǔn)不夠精準(zhǔn)，規(guī)范約束剛性不足等等。對(duì)此，不少實(shí)務(wù)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者呼吁抓緊總結(jié)地方和部門(mén)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有益做法，盡早啟動(dòng)國(guó)家統(tǒng)一立法，徹底解決“紅頭文件”存在的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)生活確實(shí)提出了一定的立法需求，需要對(duì)統(tǒng)一立法的必要性、可行性予以認(rèn)真研究，對(duì)適當(dāng)時(shí)機(jī)推進(jìn)統(tǒng)一立法進(jìn)程預(yù)先作出必要的理論準(zhǔn)備和工作安排。

無(wú)論如何，推動(dòng)依法行政、建設(shè)法治政府，“紅頭文件”的規(guī)范是個(gè)不可回避的切入點(diǎn)。

來(lái)源： 法治日?qǐng)?bào)